关于乡(镇)行政管理的调查报告
浅析现行乡(镇)行政管理的现状和特征
一、调查目的
乡镇是我国政府管理 “五级结构” 的最末端机构, 承担着贯彻上级政策、 管理乡镇农村、 沟通城乡的重要职责。有道是“上面千根线,下面一根针” ,足见乡镇管理的复杂性和重要 性。乡镇是我国行政体系的最基层一级,是人民政权的基石、改革的前沿、发展的重点、稳 定的关键。推进统筹城乡发展,建设社会主义新农村,实现全面小康社会,难点在农村,重 点在乡镇, 工作着力点也在乡镇。乡镇管理工作的有效性和水平, 直接关系着一个县区、一 个市的整体发展水平和综合实力。
乡镇管理是以乡镇政府…的乡镇组织依法管理乡镇范围内社会公共事务的活动, 其 特点主要表现为管理主体的多元性、 执行决策的直接操作性、 组织运作的综合性、 管理环境 的中间性和管理对象的涉 “农” 性。乡镇管理在农村物质文明、 精神文明和政治文明建设中 起着不可或缺的作用。
二、调查时间、地点及方法
时间:2016年 3月
地点:
方法:实地调查, 和当地乡镇工作人员面对面交流, 了解他们对行政管理职能的见解和 建议。
三、设置现状
统一设党委、政府、人大、人武部、纪检委(监察室)和团委。一般乡镇内设党政办, 经济发展办、社会事务办、企业办、计生办„„,同时乡镇设置司法所、派出所、水管所、 计生服务所、劳保所、国土所、财政所,和文化站、林业站、农业站等,这些就是传统的七 所八站。站所一般 3— 5人。
四、乡镇管理体制的特征与弊端
乡镇管理属于基层管理的范畴,具有:
(一 )综合性。乡镇管理的综合性特点主要表现在:第一,管理对象和内容却十分庞杂。 每一个乡镇都设有党、政、武、企、群众团体等机构,领导着政治、经济、文化、人口、等工作。第二,从管理方法的运用上看,乡镇各项管理工作的开展,各项事业的发展,必须把 各项工作加以综合, 采取综合性的具体措施和办法, 才能把各项工作推动起来, 从而收到明显的效果。第三,从管理职能上看, 由于乡镇工作的直接性和综合性的特点,综合协调和合作是非常必要。乡镇党、政、经各部门只有相互配合,相互支持和帮助,才能使乡镇管理朝着预期的目标发展。总而言之,综合性是乡镇管理的一个明显的特点。
(二 )实践性。镇处于我国政权系统的最基础一级, 乡镇管理处于广大农村第一线。承担着贯彻上级政策、管理乡镇农村、沟通城乡的重要职责,具体地贯彻执行党和国家的路线、方针和政策,并使之具体化,把方针、政策、法律、法规和各项工作落到实处。乡镇管理必 须具体、实际。因此,乡镇管理必须直接面对乡镇各个部门或行业, 在生产和生活中的实际 问题。乡镇管理必须从实际出发,解决实际问题,理论与实际相结合。
(三 )群众性。乡镇作为农村基层行政区域单位, 实质是乡镇管理机关代表人民群众管理 乡镇各项事务。 要以广大农民和城镇居民的愿望和要求为基本出发点, 一切从群众出发, 一 切为了群众。 管理者与被管理者的利益是一致的, 管理的本质是为人民服务。 乡镇管理不但 切实反映和维护农民和城镇居民的正当利益,同时也体现农民和城镇居民的愿望和要求。 综上所述, 在现行体制下,乡镇政权的运作和管理特征集中体现为:一是执行性。 党的 路线、 方针、 政策和国家的法律法规以及上级党政机关的指令和要求都要通过乡镇来贯彻执 行, 并具体落实到农民群众中去。 二是综合性。 乡镇全面负责管理本行政区域的经济、 教育、 科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、…等行政工作。三是 直接性。除村民自治组织外,它没有下属行政组织,基本上是直接同农民群众打交道。 四是 非完整性。不象县以上领导机关那样功能完备、机构齐全。
五、理体制目前存在的主要问题:
(一) 职能转换不到位。一是管理职能越位。 管了许多本应由市场、企业和中介组织管 的事。二是服务功能错位。 上级将名目繁多的指标分解下达给乡镇, 并签订目标考核责任状, 有些指标采取“一票否决制” , 与乡镇主要负责人政绩“挂钩” 。 乡镇领导不得不将主要精力 投放在落实各项指标上, 没有足够精力为农民服务。三是社会职能缺位。尤其是免征农业税 后,由于财力制约, 大部分乡镇只能维持工作运转,无力承担公共设施建设,影响了公共事 务管理职能的整体水平。《地方人民政府组织法》规定,乡镇政府的职权为七项。但在实际 工作中, 目前乡镇承担的工作内容十分庞杂,可概括为八大类近 50项,乡镇工作事无巨细, 包罗万象,面广、量大、事杂,将有些应由社会承担的职能纳入乡镇管理范围,将有些应由农民做的事情由干部来做,成为“全能政府”、“无限责任政府”。越位、缺位、不到位的情况较严重,有些应该做的工作没有精力去做,而有些不该做的工作却疲于奔命。
(二) 站所设置不合理。 站所的设置大而全, 而且带有计划经济体制的色彩。不适应市场经济体制发展的要求。乡镇不论人口多少, 规模大小, 站所设置千篇一律,这种状况增加了财政开支,降低了工作效率。有的站所上划由上级主管部门垂管,又受乡镇属地管理,乡 镇和部门之间缺乏有机配合与协作,形不成人才、资金、设施、技术的优势互补。同时还普遍存在“三多三少”的现象,即管理型的干部多,服务型的干部少;“万精油”式的干部多, 掌握专业技能的干部少;生产型的干部多,经营型的干部少,制约着乡镇功能的有效发挥。
(三)人权事权脱节。突出表现为责权分离,管用脱节。设在乡镇的站所、中心,有的 职称评定在县以上部门, 年度考核却在乡镇。 不少站所驻在乡镇, 人财物却垂直管理, 形成“能看见的管不着, 管得着的看不见”。由于乡镇和站所主管部门权责重叠交叉,乡镇责大权 小或有责无权,县直部门权大责小或有权无责。《宪法》规定,乡镇政府是我国最基层一级 政权, 但《行政处罚法》等法规没有赋予乡镇政府执法资格,疑似乡镇在法律规定方面职权残缺,存在着“责任大、权力小”和“任务多、要素少”的现象。如禁止农用车载客、安全 生产、农村环保等,乡镇没有执法管理权,但工作还得干,只有“违法行政”。由于职能的弱化, 工作手段和方式只能靠单一的教育和说服, 而现在利益多元化的状况下这种手段是越 来越不被认可, 很多情况下是无效管理。 在对经济发展的协调中, 最常见的是作为为企业发 展征地的主体嵌入,让群众理解为官商勾结的负面行动,阻力前所未有, 《物权法》出台更 加剧了企业征地发展与群众利益的对立, 单有的说服已经完全丧失了功能并且容易让乡镇政 府卷入具体行为是否具有合法性的质疑, 甚至卷入法律纠纷旋涡, 难于在对经济的发展支持 与老百姓的利益维护中有所作为,陷入干部无能、政府无用的信誉危机。
(四)政事、政企不分。财权、物权为在县区业务部门,事权留在乡镇,存在着“见到 人的管不到人,管到人的见不到人”和“有责任的没法管,有权管的没责任”的现象,造成 乡镇职能虚化, 责任增大,自主权缩小。一些站所上划后,大都承担着本行业的行政管理职 能,肢解了乡镇政府的行政职权,难以发挥应有的行政效能。 同时,乡镇政府往往包办了企 业、事业单位的事;党委政府也很难把党务和政务分开。条块分割,权责分离,乡镇政府很 难统筹、协调,不能有效地配置管理要素,进而充分履行职能。另外,有法律地位但没有执 法权。
(五) 乡镇债务多, 负担较沉重。乡镇财政实际上是转移支付财政, 自身没有财政能力, 收钱无门,挣钱无路,要钱无缘,要想干事、干成事、不出事,实在苦恼。由于债务较多, 负担较沉重,偿还难度大,不同程度地影响到乡镇的正常管理工作。同时, 乡镇偿还能力有 限, 主要依靠县区财政加大转移支付额度。并且为了发展和完成上级下达的任务, 旧债尚未还清,又累欠新债,有的乡镇不得已向社会集资,向农村信用合作社借贷。花钱去路多,收钱来路少, 乡镇领导穷于应对, 甚至无可奈何,不能全身心地投入管理工作、服务活动和事 业发展。
上述问题的存在,不能归咎于哪级组织、哪个领导,其成因是复杂的。从党的十一届三中全会到党的十五大,经过 20年的农村社会主义改革和建设,农村管理体制、管理对象、 管理任务、 管理方式等都发生了深刻的变化。既有现实的原因,又有历史的原因; 既有社会 条件的原因,又有自然条件的原因; 既有体制机制的原因, 又有资金等管理要素匮乏的原因; 既有乡镇自身工作的原因, 又有上级组织的原因。这也是目前需要认真思考并逐步进行解决的问题。当前,我国正处在发展的关键时期,新情况、新问题大量涌现,乡镇管理必须创造性地回答和解决农村现代化建设所面临的现实矛盾和问题。
