三亚市地方立法的实践和思考
三亚市人大常委会副主任 许焕中
内容提要：我市的第一部地方性法规已经诞生，该法规是在各级领导和有关单位的关心和支持下，在社会大众和各界人士积极参与下完成的，体现了科学立法和民主立法精神。在市委的正确领导下，市人大及其常委会在筹备及行使地方立法权的实践中，开启了通过地方立法共同服务我市以“双修”“双城”为中心任务的经济和社会建设新局面。万事开头难，我市的地方立法还存在一些有待解决的困难，市人大常委会正在不断克服困难，努力前行。
一、我市行使地方立法权的筹备工作开展情况
2014年8月全国人大常委会初次审议《中华人民共和国立法法修正案（草案）》，拟赋予全国设区的市地方立法权。对于这个即将降临的机遇，三亚市人大常委会未雨绸缪、紧锣密鼓地部署各项准备工作，主要包括：一是安排常委会分管领导组成学习考察组外出“取经”，常委会主要领导为了充分了解个别立法问题以更好地开展工作到海口人大讨教，并在回到三亚后，召集有关人员学习海口经验；二是主动向省委常委、市委张琦书记汇报以及加强和有关部门沟通、协作；三是2015年1月27日设立第六届人民代表大会法制委员会以履行相应立法职责，并依照法定程序任命人大常委会副主任许焕中同志为主任委员；四是向社会以及市级国家机关征集立法计划项目，拟定了有待近期完成的 6个立法项目：分别涉及白鹭公园保护和管理、山岭保护、三亚湾管理、城市河道生态体系管理、海岸线生态体系保护和烟花爆竹管理。
2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，赋予设区的市“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”、“设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。”
2015年4月22日，三亚市人大常委会根据新《立法法》的规定向省人大常委会递交了《三亚市关于申请确定开始制定地方性法规的具体步骤和时间的报告》，2015年5月27日，海南省五届人大常委会第十五次会议表决通过了《海南省人大常委会关于三亚市开始制定地方性法规时间的决定》，批准三亚市自2015年6月1日起可开始制定地方性法规。
众志成城。省委常委、市委书记张琦对三亚的地方立法（草案起草）工作高度重视，亲笔批示：“立法工作是治本的首要任务，请市政府指定专门领导，与市人大进行无缝对接，为共同做好人大首次立法工作奠定坚实基础。”今年春节前夕大年二十九，临近过年，张琦书记还牵挂着三亚的立法筹备工作开展情况，于是当天在百忙之中主动听取市人大常委会的汇报并作出指示。在行使立法权的筹备工作及正式行使地方立法权以后的各阶段，三亚市得到了许多来自省里和兄弟城市的关心和支持，海南省人大常委会有关领导和法工委、海口市人大常委会有关领导和法工委给予了三亚市大力的支持，省人大常委会毕志强副主任多次明确表示“全力支持三亚的地方立法工作”。
二、行使地方立法权的实践：《三亚市白鹭公园保护管理规定》的制定
无规矩不成方圆，行使地方立法权本身也要有具体和可操作的规则可用，为此，开始行使地方立法权的三亚市人大常委会将建章立制工作放在前面，要求有关部门尽快拟定有关文件。2015年 6月16日市第六届人大常委会第47次主任会议通过了两部重要的文件，即《三亚市人大专门委员会、常委会工作机构审议审查地方性法规草案工作规程》和《三亚市人大专门委员会、常委会工作机构起草地方性法规草案工作规程》，其他有关文件将陆续出台。《三亚市白鹭公园保护管理规定》作为我市的第一个立法项目，按照《立法法》、有关地方性法规和上述两部文件规定的立法程序进行立法。
（一）我市第一部地方性法规的基础性和关键性因素
1、第一个立法审议项目的主要选定标准
主要是按照轻重缓急分别对待，亟需立法的立法项目，优先确定为审议项目。对三亚而言，“生态环境是最核心的竞争力，也是最大的民生”已经成为共识，因此，三亚市优先对环境保护方面进行立法。
2、将对一个公园的保护作为三亚市第一部地方性法规的主要内容的主要理由
主要理由有：一是白鹭公园作为我市最大的公园和为数不多的公园之一，成为市民重要的开放性休憩场所，关系到广大市民和中外游客的切身利益，有必要以法规的形式，明确不得用于房地产等商业开发，以维护公共利益,实现“让绿于民、让路于民、让景于民、让海于民”的目标；二是当前白鹭公园由于种种原因，其生态和园内设施遭受较大的破坏，且管理现状亟需完善；三是不立一部“公园条例”而只是以一个具体的公园作为保护对象，主要考虑这样一来针对性更强、实效性更强、更能及时应对白鹭公园保护的紧迫性。
（二）《三亚市白鹭公园保护管理规定》制定过程的有关重要情况
1、形成市委领导、人大主导、政府配合、政协献智的良好格局
一是市委有力的组织和领导。省委常委、市委张琦书记多次为立法工作作指示，主动过问立法工作，提供强有力的支持。此外，市委有关部门也积极地为地方立法工作提供支持和帮助。二是人大主导立法工作。人大主导立法工作是十八届中共……四次全会精神的要求，为此，在市委的领导下，人大主导立法程序、平衡各方利益、维护公共利益，并将之体现在法条中。三是政府配合。市政府紧密配合市人大，由有关部门进行法规草案的起草，草案内容涉及的政府部门快速反馈意见，起草过程部门间互动好、步骤紧凑、及时。四是政协献智。2015年7月5日，市人大常委会王鸿建主任带队前往市政协，听取民主党派人士和政协委员等对法规草案的修改意见，市政协调遣“精兵强将”，准备充分，热烈发言，提出了许多富有建设意义的意见。
2、市民和社会组织积极参与。即使由于是首次立法，经验无从可谈，但是三亚市“理念先行”――开始立法就采取“开门立法”、“民主立法”和“科学立法”的现代立法理念，在市委的领导下，立法工作始终坚持问题导向，紧紧抓住提高立法质量这个关键不放松，凝聚共识。在白鹭公园附近的吉阳区商品街社区的（草案修改）座谈会上，参与座谈会的市民踊跃发言；有的市民从媒体上获悉法规草案（征求意见稿）内容后，积极地给市人大常委会法工委发电子邮件，表达个人意，比如，市民林先生对草案作了系统的研究并提出了若干个人意见。有关社会组织也积极参与，三亚学院法学院热情、周到、专业化地提供法律服务，精心配合市人大法工委做好修改完善工作；海南惠海律师事务所则主动积极地发动全所律师参与研究修改草案，提出了草案修改建议稿，部分建议被采纳。
可以说，该法的制定历经八易其稿，是一个凝人心、聚民智的过程，该法规草案经市人大常委会于6月26日进行初审，8月20日进行二次审议、表决通过并报请省人大常委会审查批准。
三、对存在的若干问题的思考
2015年9月25日，我市第一部地方性法规得到省里的批准，这也意味着后续法规立法的有关工作被列上日程。在第一部法规“摸着石头过河”的过程中，我们深刻认识到我市的立法工作还存在比较突出的问题，主要是“四个一”：
（一）亟需组建一支立法人才工作队伍
十八届四中全会《中共……关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。”张德江委员长今年2015年9月7日在第二十一次全国地方立法研讨会上的讲话中指出：“各地党委要高度重视立法机构和人员建设，认真研究采取有效措施，着力解决立法力量不足的问题。从各地的反映来看，省级人大常委会应有30名左右的立法工作人员，设区的市应有10名左右的立法工作人员，才能基本满足立法工作的实际需要。”目前我市可供选用的人才相对少，加上人员行政编制的限制，我市立法人才的缺口很大，这极大地制约着立法工作的开展。
解决上述问题，参照一些地方的做法，除了增加满足基本需要的行政编制以外，另一个重要途径是设立事业单位性质的“地方立法研究会”，由市人大法制委或者常委会法工委领导，采取给予事业编制的方式，聘用法律人才，研究会人员既提供智力支持，也通过参加日常工作提供工作支持，以解决智力短腿和人力短腿的现状。这种做法已经比较成熟也比较成功，比如“青岛市地方立法研究会”、“哈尔滨市地方立法研究会”等等。此外，为了解决一时之急，也可以顺应市场化的趋势，尝试采取“人才派遣”的方式，通过向社会购买（法律）服务，引进法律专员。不过，各地的实践表明，这种方式难以持久，因为被派遣的法律专员由于和用人单位签约都是短期的，难有归属感，故即使工资收入不低，仍然难以留住专业人才。
（二）有待组建一个立法专家顾问团队
进行科学立法、民主立法以提高立法质量是十八届四中全会的重要精神之一，这在《立法法》中得到较好的贯彻，该法规定了一系列征求专家意见的规定。省里也通过《海南省制定与批准地方性法规条例》和《海南省人民代表大会常务委员会立法专家顾问工作规定》加以明确。但是，我市地方立法刚刚起步，百废待兴，加上本地域范围内各类专业专家型人才的相对缺乏，尚未建立起一个适合我市需要的立法专家顾问团队。即使如此，我们已经明确了方向，列上了工作日程，并正在逐步克服困难。
（三）鼓励和推动高校打造一个立法服务基地
各地的地方立法实践证明，高校是地方立法最重要的智力支持来源和立法人才储备之一。整合以高校为主的三亚市立法智力资源，提高立法质量和立法效率，储备立法人才是打造立法服务基地的主要使命。基地应当主要以高校为主，可以联合市法学会、法律实务服务机构等。基地应当利用法学理论丰富、综合知识体系健全与专家学者广泛的优势，为三亚的地方立法服务，同时，基地还要充分研究省委和市委相关重要决策，以及如何使法规更加“接地气”，从而补齐地方立法的“短板”。我市目前高校法学资源尚未丰富，但其他专业资源已经具备一定规模；目前法学院只有一家，即三亚学院法学院，近期内随着海南热带海洋学院学科结构的完善，利用高校法学等专业资源服务我市地方立法的重要作用将更加凸显。
（四）有待形成一个互动协作的立法工作系统
目前，对于我市的立法工作，各单位各部门之间尚未形成一个互动协作的系统。
首先，在市人大常委会法工委以外的一些工委（科、室）尚未切实认识到，地方立法并非法工委一个部门的事，因此，参与的积极性并不高，这种认识有待扭转。
其次，部分政府部门把地方性法规起草视为规范性文件起草，观念尚未转变，而且法律专业人才奇缺，力量薄弱，难以胜任起草工作，这较大地影响到立法质量，也给市人大法工委增添了较大的工作压力。因此，有的政府部门亟需正确认识地方性法规的起草工作并且从配备法律专业人才等方面提高起草质量。
最后，涉及行政管理的法规需要政府部门去落实，只有政府部门各司其职、积极有为，形成法规的立法和实施工作的“无缝对接”，地方立法所追求的目标才能实现。
四、扬帆起航：落实依法治国的基本方略，走国际化的发展之路
法治，是规则之治、良法之治、理性之治。法治，是全球化趋势，势不可挡，……适时地召开十八届四中全会，全面推进依法治国。而立法是依法治国、依法治市的一个重要环节和最基础的一个环节。对于建设国际化热带滨海旅游精品城市的三亚市来说，努力提高法治化程度，在若干领域充分采用国际通行规则也成为一种必需。这就要求三亚市的地方立法不仅要确保国家法制的统一，还要基于充分了解国情、省情、市情，而且要求立法机关要具有国际化的视野，将国外先进的环境保护和城乡规划和城市治理管理等经验“本土化”，以制定出一部部有质量、合民主性的地方性法规。相对于上述目标和要求，三亚市在国际化程度方面、立法人才队伍建设和立法人才储备方面、高校法学资源方面、机关单位和市民的法律意识等方面离合理要求还存在一定的差距，这注定三亚市还有一段较长的路要走，但是，三亚有基础，三亚人有信心和底气。
总之，三亚的地方立法工作并非一家之事，需要社会各界的关心和支持，需要有关单位、部门的配合协作，“徒法不足以自行”，需要全民守法、严格执法和公正司法来落实。市人大及其常委会将围绕着市委的中心工作，以公共利益为导向，从制度化、法治化的层面服务三亚市的“双修”、“双城”工作，紧紧围绕着建设国际化热带滨海旅游精品城市的目标，促进三亚人民的福祉，促进海南国际旅游岛的的建设和发展。
