关于三亚市海岸带开发利用保护 情况的调研报告

市人大城建环保工委

根据市人大常委会2012年工作要点和人大城建环保工委的工作安排，结合琼常办发〔2012〕89号文要求，人大常委会副主任蒋明清带领人大城建环保工委、海洋、林业、规划、国土环境资源局有关部门同志对三亚市海岸带开发利用保护情况进行了调研。这次专题调研的主要内容是：海岸带相关规划编制和执行情况；海岸带开发利用情况，包括土地开发利用、海防林建设保护、红树林保护、高位池养殖、填海造地、海岸线变化等情况。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

多年来，市政府和有关部门认真贯彻实施海岸带保护管理相关法律法规，开发利用保护和各项管理工作趋向规范。

（一）编制海岸带相关规划并得到了实施。我市先后制定了《三亚市海洋功能区划》、《三亚市海域使用管理若干规定》、《三亚市海域利用规划》、《三亚市海洋经济发展规划》、《三亚市无居民海岛保护利用规划》、《三亚市水下旅游规划》、《三亚鹿回头湾、大小东海、三亚湾、海棠湾详细性控制规划》、《三亚市游艇产业及游艇码头布局规划》、《三亚市休闲渔业规划》、《三亚市近海海洋牧场发展规划》等。我市严格执行海洋功能区划制度，海域使用严格按照《三亚市海洋功能区划》等规划执行。为贯彻落实《海南省沿海防护林建设与保护规定》及省委省政府用3-5年时间全面恢复建设沿海防护林的号召，2007年我市完成了《三亚市沿海基干林带（国家特殊保护林带）建设工程总体规划》（以下简称规划），为了落实《规划》，2007-2009年市政府每年制定《三亚市沿海基干林带恢复建设方案》，分解任务，每块实施落实。

（二）优质海岸得到了开发利用。三亚海岸线长258.65千米，其中自然岸线188.437千米，人工岸线70.212千米。已开发利用约34千米，其中三亚湾8.82千米，亚龙湾7.5千米，海棠湾6千米（主要是蜈支洲岛），红塘湾6.7千米。主要是不改变海域属性的利用，基本保持自然岸线。我市管辖海域面积3500平方公里，已开发利用的是近岸海域共2600余公顷，93宗用海。海域使用以旅游娱乐用海（68宗）为主，围填海等改变海域属性的用海面积较小。填海造地面积仅有78.4357公顷（1176.5355亩），在全省占较小的比例。目前我市填海造地项目共有3宗：三亚南山货运港项目填海造地29.651公顷（约445亩）。凤凰岛人工岛项目填海造地36.53公顷（547.95亩），三亚小青洲修复整治项目，填海造地12.2547公顷（183.82亩），目前该项目尚未开发建设。三亚海岸带开发利用初步呈现海岸、海岛、海域多方位开发，海空、海面、海底立体发展的雏形。

（三）高位池养殖面积正逐步萎缩。随着三亚市定位为国际滨海旅游城市和国家退塘还林的要求，三亚市高位池养殖面积正逐步萎缩，尤其以海棠湾地区最为明显，目前海棠湾地区已无高位池养殖，三亚目前的高位池养殖区主要在崖城盐灶和梅山地区，面积约1200亩。随着该区域中心渔港的推进，养殖面积还将继续缩小。

(四)海防林建设成效明显，红树林管理及生态恢复得到改善。我市海防林建设区域涉及沿海两区五个镇和一个国营林场。2007年省政府与三亚市政府签订3-5年海防林责任状目标是建设面积16503亩，后改为营造沿海防护林面积15305亩（因崖城镇和海棠湾镇开发建设的需要）。我市三年海防林建设总投资6427.46万元（其中省政府投资1444.2万元，市政府投资4129.18万元，企业投入854.08万元）。至2010年全市完成海防林建设合格面积15693.2亩，占省下达总任务15305亩的102.5%。海防林断带实现了全面合拢，海防林长势良好。经省林业局造林检查验收，我市海防林建设保存面积为15403.2亩，占与省政府签订责任状任务的100.6%。

我市多数红树林保护基本完好。目前，我市的红树林主要分布在三亚河、榆林河、亚龙湾青梅港及铁炉港等河岸，现设立为保护区的面积约10000多亩。近年来，市红树林保护站的一些基本设备、设施也得到改观，建立起了初步的数字化管理平台。2008年我市出台了《三亚市红树林保护与管理办法》。我市的红树林管理及生态恢复已得到明显的改善。

二、海岸带开发利用保护面临的问题和挑战

海岸带开发利用对于加快海南国际旅游岛建设的步伐，推动我市经济社会发展，起到非常重要的支撑作用。但随着开发利用速度不断加快，规模不断增大，开发利用保护面临的问题和挑战也日趋显现。

（一）缺乏总体发展战略规划。到目前为止，我省还没有编制海岸带开发利用保护总体发展战略规划，区域规划、项目规划编制不够规范，林业、旅游等产业规划与土地利用、城乡建设规划之间存在矛盾。一是区域规划、项目规划各行其是。海岸带的区域规划或项目开发利用规划，本应由市县政府出资、主导编制。但由于种种原因，一些区域规划、项目规划基本都是由企业出资编制，政府的主导作用难以发挥。二是规划之间相互冲突。在海岸带开发建设中，产业规划没有与土地利用和城乡建设规划很好衔接，出现土地利用规划和海防林建设规划、城乡建设规划与旅游规划存在一些相互矛盾、相互冲突的问题，导致有些规划难于实施。

（二）资源开发利用过快。我市现有海岸线长度为258.65千米，其中自然岸线188.437千米，除去不适合规模开发利用的基岩海岸和粉砂淤泥质海岸，可开发利用的砂质岸线大都在进行实质性开发，有的已经开发完毕。亚龙湾、海棠湾、三亚湾、大东海等海湾的一线土地基本全部开发利用。

房地产开发占用了大量优质海岸带资源，优势产业的发展空间日趋狭小。在海岸带已经开发利用或即将开发利用项目中，除少部分用于港口、码头和工业区开发建设外，多数用于房地产、度假公寓、别墅、酒店开发项目等。项目开发同质化、雷同化相当普遍。体现滨海特色、展示风土文化、综合设施完善、配套功能齐全的风情小镇还没有成型。

（三）部分生态环境遭到破坏。海岸带大量开发利用，加之生态环境保护有关法律法规和制度、措施落实不到位，导致一些海岸带脆弱的生态环境遭到不同程度的破坏。

一是挤占海防林带空间。…《沿海国家特殊保护林带管理规定》和《海南省沿海防护林保护管理办法》规定：沿海国家特殊保护林带在沙岸地段，从海水涨潮的最高潮位线起向陆地延伸200米。但将林带宽度从200米减少到100米，除国家重点项目外，一些建设项目保留的海防林地宽度不到200米。海防林品种单一，海防林防风护岸的生态功能和景观效果明显减退。

二是红树林遭到破坏。一些建设项目、养殖占用破坏红树林、红树林地，加之在红树林保护区内放养家禽，两河三岸、铁炉港等地红树林遭到不同程度破坏。

三是部分区域沙滩泥化，岸线有不同程度侵蚀。由于陆源污染物没有得到有效的控制，三亚湾东部岸线侵蚀比较严重，海滩“泥化”的现象仍然比较严重。三亚湾东部岸滩整治工程进展缓慢。市海洋渔业局从05年开始先后委托多家科研机构对出现黑化及侵蚀现象的三亚湾部分岸段做了系统研究，编制了《三亚湾海滩泥化和海岸侵蚀原因及治理对策研究报告》，并于2011年5月完成《三亚湾东部岸滩人工补沙工程项目》的前期研究工作。2011年5月24日市政府批准该项目的业主为三亚湾管委会。发改委于2011年6月批准立项，同时安排项目建设基金3500万元，含前期工作经费100万元。目前该项目的治理措施还未得到实施。今年10月17日，三亚湾管委会与海洋与渔业局对该项目又进行了移交。海洋与渔业局正在抓紧推进。此外，由于建设防波堤，亚龙湾东部岸线有一定侵蚀。

三、海岸带开发利用保护应当重视的问题及建议

调研组认为，正确处理海岸带开发利用与保护的关系，规范开发利用秩序，加强生态保护与修复，有计划、有步骤、按顺序、科学开发、合理利用海岸带资源，实现“在保护中发展，在发展中保护”，是推动国际热带滨海旅游城市建设的迫切要求。

（一）要抓紧编制我市海岸带中长期发展规划。要按照科学定位、突出特色、整合资源、优化配置、保护生态、有先有后、预留空间的原则编制发展战略规划，实现海岸带开发利用保护一体化规划、差异化发展、精细化建设，避免同质化竞争、雷同式发展造成资源浪费。要坚持编制规划政府主导，区域开发规划要采取政府出资为主，企业出资为辅的方式进行。尽量避免企业出资，政府在规划编制过程中的主导作用难以发挥，企业借编制规划之名圈占土地等问题出现。

（二）控制开发利用节奏，为未来发展预留空间。根据…44号文件的要求，海南国际旅游岛初步建成需10年左右时间，远期目标更是一个相当长的过程，而海岸带的土地开发利用应与发展目标同步，或略为超前。在海南国际旅游岛建设的大好形势和各路投资涌现的情况下，我们更应该对海岸带的土地开发利用保持高度的清醒，控制土地供应规模。处理好海岸带土地存量和增量的关系，在优先盘活存量土地资源的基础上，开发增量土地资源，以控制增量促存量。要结合海岸带各区段的资源特征，确定优先开发利用的海岸段，不断提高海岸带资源的利用效率，为今后开发利用预留一定空间。

（三）有针对性地强化生态环境保护。我市海岸带生态资源丰富，优势独特，但又十分脆弱，一旦遭到破坏，恢复十分困难。为实现省第六次党代会提出的“绿色崛起”的战略目标，必须采取有力措施，切实抓好海岸带生态环境保护工作。一是进一步加大对海防林的保护力度。在海岸带的开发建设中，严格遵守“在保护中开发，在开发中保护”的原则，尽量避免砍伐海防林，对于个别重大项目建设需要确须砍伐的，要在有关部门审批后方可进行；有关部门要抓好海防林砍伐后的补种工作，并确保补种质量和效果；二是加强红树林的管理与保护。认真执行《海南省红树林保护规定》，采取切实可行的措施，保护好现有的红树林资源，防止红树林面积继续减少。要逐步扩大红树林湿地面积，不断提升红树林的环境效应。市财政要加大对三亚红树林保护站的经费的投入。三是保护海岸线。加快实施海岸带修复工程，密切关注岸线变化，防止岸线侵蚀。推进《三亚湾东部岸滩人工补沙工程项目》实施，尽快恢复三亚湾洁白的沙滩。加快完成三亚湾雨污分流工程建设，进一步加强对三亚湾的管理与整治，减少对岸滩的污染。