关于三亚热带海滨风景名胜区 管理情况的调研报告

市人大常委会城建环保工委

根据市人大常委会2013年工作要点和市人大城建环保工委的工作安排，今年8月，市人大城建环保工委对三亚热带海滨风景名胜区的管理情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、三亚热带海滨风景名胜区基本情况及管理现状

三亚热带海滨风景名胜区是…1994年批准的第三批我国唯一的以热带海滨为资源特色的国家级风景名胜区，也是我省唯一的国家级风景名胜区。范围由陆域和海域两部分组成，总面积22707.65公顷，其中陆域面积约12536.55公顷，其范围包括亚龙湾、天涯海角和南山-大小洞天三个独立景区，以及鹿回头、崖州古城、落笔洞、椰子洲四个独立景点。规划海域面积约10171.10公顷，其范围包括三个景区的沿海海域。

三亚热带海滨风景名胜区1994年经…批准后，景区管理起初为园林局代管，由于园林局只有管理职责而没有机构和编制，形同虚设。2005年成立风景区管理委员会，下设办公室，管委会主任由时任市长陈辞兼任。管委会的成立是为了应付部检，除了组织风景区总规编制外，基本没有开展工作。为了更好进行风景名胜区管理工作，我市于2007年在三亚市规划建设局设立了独立的管理科室，2008年为了迎接住建部全国风景名胜区检查验收，恢复了风景区管理委员会，时任市长陆志远任主任，同时设立风景名胜区管理局，与规划建设局一套机构两块牌子，下设风景办（科）。2009年规划建设局分离，风景区管理职责划归市住建局，沿用原规划建设局一套机构两块牌子的体制。

风景名胜区管理局主要职能负责《风景名胜区条例》规定的建设和活动的审核，参与编制风景名胜区总体规划和详细规划；负责风景名胜区建设项目选址审批；负责对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测；监督管理风景名胜区开发和经营，指导科普活动；参与审核风景名胜区门票价格和按规定收取风景名胜资源有偿使用费，协同其它部门对违反《风景名胜区条例》的行为进行查处。现行使的主要是前面两项职能。

二、存在的主要问题

自获批国家重点风景名胜区以来，我市在风景名胜区管理上做了许多工作，但还存在不少问题。2012年9月住建部对我市风景名胜区进行了执法检查，在《关于国家级风景名胜区保护管理执法检查结果的通报》（建城[2012]250号）中也指出我市风景名胜区存在的问题。主要表现在：

（一）风景名胜区管理机构薄弱，未实行有效统一管理。目前，风景名胜区管理机构的设置与担负的职能不相适应。住建局下面加挂风景名胜区管理局的牌子，下设两个科室，不具备独立的法人资格，没有行政执法权，无法行使风景名胜区行政管理的职责；景区的面积较大，景点较多，管理情况又错综复杂，矛盾也比较突出，下设三个站点，站点人员没有编制，导致人员不稳定，无法适应工作的要求和需要。

在风景名胜区范围内，市政府在南山设立了南山管委会；在崖州古城设立了三亚历史文化名镇保护管理委员会；将落笔洞景区划归文体局管理。天涯海角旅游发展有限公司、三亚鹿回头旅游发展有限公司及大小洞天发展有限公司等景区企业也归为市国资委管理，这都与风景名胜区管理局存在职能交叉，多头管理现象普遍存在。

（二）管理制度不健全。三亚热带海滨风景名胜区目前没有行之有效的管理规章和制度。法律条例和规范性文件的制定滞后于风景名胜区的管理形式。 

（三）出让转让景区经营权。《风景名胜区条例》第三十九条规定，风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。但目前很多景区直接的管理者和经营者是企业。

（四）门票由企业出售。《风景名胜区条例》第三十七条明确规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。景区的门票作为政府的财政收入，不能列入经营性的范围，更不能由企业去收取。在一个企业完全经营、管理和控制下的景区，政府很难发挥它应有的作用。而目前我市各景区均由企业出售门票，这在条例中也是明令禁止的行为。

（五）三亚旅游度假区的设立及规划与风景名胜区存在交叉、重叠和冲突。依据三亚旅游度假区有关规划审批开展的部分建设活动，不符合《风景名胜区条例》有关规定，对风景名胜资源破坏和影响很大。

三、几点建议

根据住建部《关于国家级风景名胜区保护管理执法检查结果的通报》（建城函[2012]250号）的整改要求，以及我们调研的情况，提出如下建议：

（一） 机构问题

由于机构问题是历史原因造成的，与景区过去的发展投入有着密切的关系，一步达到《风景名胜区条例》的规定有很大的困难，因此近期只能确定阶段性目标为：政府与企业并举，加强政府层面的管理，理顺政府与企业之间的职责，为今后的改进奠定基础。从上、中、下三个层次逐一进行。在上层对原有的三亚风景名胜区管理委员会的机构组成和职能进行调整。该委员会作为我市风景名胜区管理的议事决策机构；中层设立风景名胜区管理局。市风景名胜区管理局（以下简称风景局）为挂靠市住建局的具有独立法人的正处级行政管理机构；下层在各景区设立管理站，为风景局下属事业单位，每站人员三至五名，主要负责对风景区内的建设活动、资源保护等进行日常的检查监督。而景区的运营管理则由现有的景区管理企业负责，接受有关部门的行政管理和行业管理。

（二） 门票问题

由于我市景区长期由企业进行投入和管理，门票也就自然成为了企业市场经营的主要收入由企业出售。这个问题的解决涉及管理体制、发展投入和解决历史问题等一系列问题，需要结合三亚实际情况并深入调研，参考其他景区的先进经验，探索出可行性较强的解决办法。现阶段，可在亚龙湾森林公园景区先行推行门票管理试点工作，具体的试点方案需在考察调研和与该公司商讨后再制定出具体方案。南山、天涯海角，大小洞天等景区应规范门票收入管理，合理利用门票收入，加大对景区建设和管理的投入。

（三） 建设活动的审批

天涯海角、鹿回头、大小洞天以及落笔洞景区建设活动需严格按风景名胜区条例规定实行建设活动批前审核。鉴于亚龙湾风景区内包含有亚龙湾国家旅游度假区，度假区及其总规都是由…批准的，因此亚龙湾风景区内的国家旅游度假区仍沿用原有的审批体制，度假区之外的风景区采用批前审核制。南山佛教文化旅游区属于人造的佛教主题式景区，其三级保护区内的建设活动以及村镇建设活动由规划局负责审批。椰子洲景区建设活动由海棠湾管委会负责管理。崖州古城景区建设活动由市历史文化名镇管委会负责管理。

（四）加强对三亚景区近期的管理和发展进行专项规划研究，邀请行业的相关权威部门对景区的管理经营模式和历史遗留问题做专项研究，参考外省其他景区先进经验，制订出切实可行的管理办法。总结经验，明确景区在三亚国际旅游城市的地位和发展方向，为景区今后管理奠定理论基础。