关于我市项目前期建设情况的调研报告
2021年5月27日在市七届人大常委会第七十八次主任会议上
市人大常委会财经工委
为了摸清我市项目前期建设中存在的困难问题，进一步加快项目落地建设，根据市人大常委会2021年度工作安排，3月至4月下旬，市人大常委会财经工委调研组在常委会副主任王文荣带领下，选取我市2020年以来部分重点项目及重点领域投资额上亿的重大项目作为调研样本，走访市发改委和市投资促进局，明确调研方向和重点，科学制定调研方案，采取实地走访海棠湾3号、三亚京东智湾等6个项目，召开2场座谈会分别听取10余家企业及8个政府部门针对我市重点(重大)项目前期建设中存在困难问题的原因剖析及解决办法，制作问卷星、发放调查问卷，向150家项目企业发短信、邮件等方式开展专题调研。现将调研情况报告如下：
一、我市项目建设工作主要做法及成效
2021年，我市重点项目54个，总投资963亿元，年度计划投资190.6亿元，1-3月完成年度投资37.6亿元，完成率19.8%，慢于序时进度5.2个百分点。1-3月我省重点(重大)项目完成年度投资117亿元，完成率15%，我市重点项目投资完成率高于全省。主要做法有：
（一）出台应对疫情政策，保障重点项目建设。2020年以来，为配合疫情防控，我市出台物料供应、奖补人工成本、供电供水及车辆通行等各项保障措施，为体育中心、大悦环球中心等多个重点项目春节期间正常施工提供条件。此外，还先后出台允许变更已出让土地缴款期限、支持新出让土地分期缴款、加大信贷支持力度等八条措施，全面帮扶推进重点项目建设。
（二）发挥周调度机制，协调解决重点项目困难问题。全面梳理项目堵点问题，编制项目市领导责任分工表，召开周调度会，解决了五矿国际广场项目地下污水管及时协调迁改问题以及三亚湾新城(教育商业)项目、中航大嘉汇等多个项目征地拆迁难题，保障项目顺利开工。
（三）出台促投资奖励措施，调动企业投资积极性。我市出台《三亚市2020年固定资产社会投资项目奖励措施》，按项目建设阶段给予企业不同比例的投资奖励，充分调动企业投资积极性，确保项目按进度建设。经市政府同意，对2020年度海棠湾3号、三亚槟榔河演艺小镇等56个项目单位奖励，共计奖励资金3958.68万元，其中重点项目14个，奖励资金827.17万元。获奖项目2020年度完成投资2117447万元，占我市投资总额29.4%。
（四）推行“三色”亮牌督办机制，推动企业投资建设。2020年9月我市出台《三亚市推进项目建设红黄绿亮牌督办机制(试行)》，根据当月完成投资情况，对各区、各项目业主单位进行“红、黄、绿”三色亮牌，对被亮牌的单位负责人进行约谈，如果连续三次被亮红牌，将推送媒体曝光。该机制试行以来，从2020年8月第一次被亮红牌项目55个，到12月被亮红牌项目28个，减少27个，效果显著。
（五）分批次策划项目，保障项目投资资源。2020年以来，市投资工作领导小组办公室项目策划工作专班共策划11批涉及五网基础设施、民生保障和公共服务设施、环境保护、新基建等领域243个项目，匡算总投资674.9亿元，其中已有122个纳入我市2021年固定资产投资计划，并已完成项目建议书审批的有43个，已完成可行性研究报告审批10个，已完成初步设计及概算审批4个，已开工建设1个。
二、存在的问题
我市“多措并举”推进项目建设并取得了一定的成绩，但调研组通过召开座谈会、实地走访，结合调查问卷图表(如下图)进行综合分析，发现我市重点(重大)项目前期建设中仍存在诸多问题。主要是：
注：收回调查问卷86份，其中：重大项目26份，普通项目60份。我市重点重大项目数量有限，调查问卷样本较少，但仍能反映问题。
（一）土地、市政设施、资金要素保障不到位。一是建设用地“不净”，项目开工难。影响我市重点(重大)项目前期建设的最大难题是建设用地上存在诸多权属纠纷。一方面是政府投资的重点(重大)项目前期征地拆迁难，阻碍项目开工建设；另一方面是政府急于招商引资获取财政资金，社会投资的重点(重大)项目前期拿地“净地不净”，企业考虑到土地资源稀缺、地价日益上涨等因素，拍下有“瑕疵”的土地，而后期清整土地困难重重，严重影响项目的开工建设。如：海棠湾3号项目建设用地的高压电线迁移就耗时一年半，严重影响项目开工建设。二是市政配套设施不完善，项目建设难。主要包括：(1)市政管网铺设缺少统筹规划；(2)市政排污、排水管道不通或堵漏；(3)无施工道路或施工道路与人行便道、车行道路共用，存在安全隐患；(4)项目周边没有规划道路、绿化建设。市政基础配套设施跟不上，项目停滞不前，如：三亚京东智湾项目没有施工道路，目前项目处于停滞状态；三亚国际金融中心等多个项目存在市政排污、排水、管网建设问题，项目建设受阻。三是财政资金缺口大，项目建设慢。政府投资的重点(重大)项目，主要依靠财政收入投资，但我市市级财政财力薄弱，投资资金来源单一，难以及时保障项目建设，影响建设进度。如：浙江大学(海南)先进技术与产业创新平台、利用海南西环高铁和货线三亚至乐东(岭头)段开行公交化旅游化列车改造工程项目等多个政府投资项目就存在较大的资金缺口，制约了项目建设。
（二）政策的制定、内容、执行问题多。一是政策不稳定，企业“进退两难”。部分企业反映我省、市对同一事项的政策变动过于频繁，且在执行新政策时对其出台前已按旧政策获批的项目采取溯及既往的原则，未考虑到旧政策遗留的问题，造成政府的政策调整由企业“买单”，不利于稳定市场主体预期。如：2016年8月我省出台的《海南省产权式酒店建设销售管理暂行规定的通知》(琼府办〔2016〕203号)规定，产权式酒店可售比为70%，2017年5月我市出台的《三亚市人民政府关于做好当前房地产市场调控工作有关事项的通知》(三府〔2017〕128号)规定，产权式酒店项目销售比例不得高于该项目客房总面积(或客房总套数)的30%，新批建的项目严格按照规定销售比例进行销售，2017年9月我省又出台了《关于进一步深化“两个暂停”政策促进房地产业平稳健康发展的意见》，停止产权式酒店项目规划报建审批。海棠湾3号项目在土地摘牌时，产权式酒店可售比为70%，动工建设后变成停止产权式酒店项目规划报建审批，企业预先设计好的项目规划无法实现，无法用回笼资金再投入，陷入举步维艰的境地。此外，还有关于装配式建筑、安居型商品房替代限价商品房等政策变化，使部分新政策出台前已取得建设用地或已开展部分工作的项目相关企业蒙受不同程度的损失。此类问题不仅影响项目建设进度，还严重影响我市乃至全省投资环境口碑。如：调研时就有企业表示：“怕死三亚了，不敢来海南投资了，有朋友要来投资都得拦着”、“海南营商环境不是大问题，是很大的问题”。二是政策内容不明确，执行者自由裁量权过大。有些政策具体条款界定不清楚，为政府经办人员懒政、怠政、惰政提供了“理由”。如《三亚市城市基础设施配套费征收管理办法》(三府办规〔2020〕2号)第七条规定：“市政府招商引进的重大产业且自持比例比较高的项目，采取一事一议的方式，报市政府常务会审议并确定减免额度”，没有明确自持比例，有企业认为其自持比例地上+地下超50%以上，自持比例较高，多次向市住建局依照上述规定申请减免城市基础设施配套费，却始终没有得到任何答复。三是政策落实不到位、不及时，有损政府诚信。走访时，部门和企业都反映，总部经济、园区等投资优惠政策允诺快、执行落实难，企业难以再相信政府的承诺。如法电长丰(三亚)能源公司反映，根据特许经营协议第7.2.6条“对于法电长丰或接入法电长丰建设的集中供冷及生活热水供应项目的综合区域能源用户，按照相关国家和地方性法规政策的规定予以财政和资金扶持，例如提供集中供冷和生活热水供应示范工程项目扶持资金等”，但目前补贴迟迟未发放到位。
（三）政府职能部门机构设置、职权划转不科学。一是机构设置不合理，工改审批用时长。目前，全省除我市和三沙市外，其他市(县)均已成立行政审批局，我市仅在区级成立行政审批局，市级在市住建局设立工改办，负责工改统筹工作，行政审批权仍然分散在各个不同的职能部门，导致我市工改流程没有“应简尽简”，审批事项实际用时比其他省市要长。如：我市政府投资房建类实际审批用时86天，相较于法定90天的时限只快了4天，而厦门市复杂审批项目严格控制在5个环节以内，承诺办结时限统一控制在法定时限的40%以内。二是职权划转不科学，项目审批流程长。部分企业反映，我市临时建设工程审批是由企业向市综合行政执法局提交审批材料，然后再向市资规局征求意见，程序繁琐、流程长。2021年3月11日市政府下发《关于废止<三亚市推进装配式建筑发展实施意见>等60件行政规范性文件的决定》(三府规〔2021〕4号)，其中包含《三亚市临时建设管理办法》。目前，临时建设工程审批处于暂停审批状态，市综合行政执法局考虑到市资规局是临时建设工程审批的法定部门，正向市政府请示划转临时建设工程规划许可权至市资规局。
（四）对企业的服务保障不到位。一是缺乏健全的项目服务机制。没有“一对一”的工作人员全程对接项目建设，企业在项目前期建设中遇到问题，找不到专职人员反映问题或者向相关部门人员反映后得不到及时的回复，甚至无回复，导致个别企业抱怨“海南投资环境不好，东北都比海南好，浙江政策清晰明白，政府办事人员主动将优惠政策服务送上门，而在海南则是到处询问如何落实优惠政策却得不到回复”，严重影响我市的营商环境。二是基层人员业务能力弱，无法承接市级下放权限。工改前各区建筑工程项目审批是由区政府各职能部门负责，今年区级行政审批局成立，出现人员和业务断档现象，领导干部不清楚工改目的、工改内容，工改意识不高，基层工作人员不熟悉工改业务，存在下放的权限无法承接又推回市级的情况，如工程建设项目10000平米以下的审批权下放区级，但区级接不住又推回市级。三是工改系统设计不合理，企业报建耗时更长。主要体现在：(1)系统卡顿、掉线严重，企业上传资料所需时间长；(2)系统设置复杂，不能做到“看图识字”般便捷。
（五）提审材料程序多、内容繁。企业电话反映，我市临时用地申请材料太多，没有分类考虑，程序复杂，增加企业的资金、时间成本。如《三亚中央商务区临时建设管理办法》(三商管字〔2021〕68号)第六条，要求办理临时建设审批时，申请人需要提供有资质单位出具的施工图、数字化地形图等，对于重点(重大)项目建设所需的临时办公及生活施工板房等相关配套的临时建设，提交有资质单位出具的施工图、数字化地形图，会拉长项目前期规划时间，增加项目建设成本，从而影响项目前期建设。
（六）政企双方存在图审博弈问题。政企双方在建筑设计方案上相互博弈耗时长，也是影响我市重点(重大)项目前期建设的主要因素之一。主要原因有：(1)企业对规划管控指标及精细化导则强制要求打折扣执行，对职能部门提出的修改意见不予理会，造成设计方案反复报送，重复提意见；(2)企业依然以传统的开发模式经营项目，没有结合自贸港建设发展需要来打造项目，项目建设追求短平快，缺乏大格局和工匠精神，造成设计方案无法通过。
三、意见建议
针对当前我市在重点(重大)项目前期建设中存在的诸多问题和挑战，建议从以下几个方面寻求突破：
（一）保障土地、市政设施、资金要素供应。一要坚持“净地”供应。政府要保持发展的战略定力，摒弃“急功近利”思想，严格坚持“净地”出让，提高土地价值，提升政府诚信，优化项目投资环境，加快项目建设。二要完善配套基础设施。学习上海等地的先进经验，创新配套基础设施开发模式，在成片开发区域，市政府统一规划市政配套基础设施建设方案，明确责任部门，采取多渠道共建模式，如以财政补贴的方式分块分片由企业合作认领自建项目范围及其周边的市政配套基础设施建设工作，其余没有企业认领的公共部分市政配套基础设施建设工作按全市统一方案由政府负责完成；此外，要加快全市范围内市政基础设施建设，包括排污、排雨水管道、市内道路及园林绿化等建设，既为今后新的项目开工建设提前打好基础，又美化城市形象，增加我市招商投资口碑。三要发挥财政资金杠杆作用。要学会巧用政策资金撬动社会资本向重点(重大)项目集聚，设立产业引导基金，有效发挥政府债券资金的作用，吸引更多社会投资资本，充分发挥政府产业投资资金“四两拨千斤”的作用；同时要优化支出结构，扩大有效投资，将有限的财政资金运用到“刀刃上”。
（二）科学制定政策并提高执行力。一是制定新政策时，市政府部门既要和企业交流，广泛征求意见，也要加强与省政府相关部门沟通，积极反馈意见建议，制定清晰明确、稳定性强的政策，避免产生政策“后遗症”。二是针对市场主体反映的突出问题，从制度层面查找症结，及时清理不适应的政策文件，扎实做好相应“废、改、立、释”工作，努力优化我市项目投资环境。三是增强政府信誉，提高政府公信力，争取做到“允诺一件、落实一件”。
（三）进一步深化“放管服”改革。一要围绕海南自由贸易港建设需要完善机制体制，将“简政放权”和“简政放编”有机结合起来，做到以事置权、以权设岗、以岗定人。二要做好“三定”方案，厘清政府部门工作职责，建立市、区两级分工合理、权责明晰的制度体系。
（四）增强政府工作人员服务意识。一要增强换位服务意识，在面对市场主体反馈问题时，政府工作人员要学会换位思考，积极主动作为，争取做到“申请有及时回复，政策能主动落实”。二要提高基层业务能力，对承接权力下放的部门进行人员及部门跟进，加强基层人员业务培训，确保下放的权力有效运行。三要优化系统功能，提高系统稳定性，简化系统设置，做到“一网通办”，让企业办事“足不出户”。
（五）简化审批材料、精简审批程序。一要借鉴深圳、浙江、天津、厦门等先进地区在项目前期建设所需提交审批材料的优秀经验，尤其是临时用地申请所需提交的审批材料，减轻企业负担；二要进一步优化简化审批流程，提高效率，压缩时间，努力做到同一事项的审批时限比其他省市审批时限短，突出海南自由贸易港的制度优势。
（六）运用法治思维与法治方式，提高政府博弈能力。一是出让土地前，政府要做好土地规划，明确土地用途，建立健全项目建设标准或细则，避免企业在政策上“钻空子”。二是学习先进地区优秀经验，制定内容详实、权责明晰、惩戒得当的土地出让协议，双方若有违约，将以市场方式追究另一方的违约责任。
