关于我市游艇产业改革发展创新试验区建设情况的调研报告
2021年6月24日在市七届人大常委会第七十九次主任会议上
市人大常委会教科文卫工委
《海南自由贸易港建设总体方案》提出了设立游艇产业改革发展创新试验区目标要求，省委、省政府对游艇产业的发展定位是把海南打造成为中国一流的游艇消费目的地、世界一流的游艇品牌展示窗口，游艇产业是全省重点发展的产业之一。三亚作为全省游艇产业发展的重要核心区，在游艇产业创新发展上负有先行先试、探路开路的责任。本次调研从三亚游艇产业发展现状着手，借鉴国内先进地区经验，分析游艇产业在海南自由贸易港建设背景下面临的问题，为常委会听取和审议市政府游艇产业改革发展创新试验区专项报告提出对策建议。
一、基本情况
（一）产业发展现状
根据市交通运输局和省商务厅统计，截至去年11月，我市拥有游艇产业中游企业134家，下游企业20家，从业人员总数超过4000人，产业总值约3亿元。游艇产业发展具体情况如下：
1.游艇上游产业处于空白状态。上游产业主要指游艇设计、生产及其配套零部件产品，当前三亚相关企业为零，全省其他市县有零星分布，尚未形成规模。
2.游艇中游产业比较活跃。中游产业主要指游艇销售和消费等流通服务企业。据统计，2021年第一季度三亚出海游艇4.6万艘次、29.8万人次旅客租赁出海，同比增长237.5%和184.8%，较2019年同期分别增长77.1%和32.9%，游艇租赁和游艇旅游需求旺盛、市场火爆。
3.游艇下游产业不够完善。下游产业主要指游艇码头建造、仓储保管等支持服务或互补产品。三亚已建游艇船舶码头6座，共有泊位869个；计划实施肖旗港等3座游艇码头扩建项目，新增船艇泊位637个。目前未建有游艇仓储保管仓位，有水上运动、钓竿设备和个人穿戴等零售企业若干，没有较大的品牌和龙头企业。
（二）政府部门开展的相关工作
近年来，三亚市政府及其职能部门协同中央和省垂管或双管单位围绕游艇产业发展开展了一系列卓有成效的工作。
1.推动上级相关政策落地。一是促进自驾游艇免担保政策落地。截至今年第一季度末，已有4艘次游艇免担保，免除担保金1.07亿元。二是推动交通工具及游艇“零关税”政策落地。截至今年4月底，已促成相关企业利用“零关税”政策，进口货值2亿元的游艇2艘、货值951.4万元的帆船3艘。三是实行游艇通关无纸化。落实海关总署2020年第91号公告精神，自2020年12月1日起，进出境游艇已实施全流程无纸化通关。四是成立海南国际游艇交易有限公司。根据自贸港建设总体方案关于“鼓励建设国际能源、航运、产权、股权等交易场所”的要求，成立海南国际游艇交易有限公司，为游艇流通企业提供交易场所、鉴证、评估、保险等服务，目前已完成首单游艇交易鉴证服务。
2.创新行业管理方式。一是海事部门优化简化行政审批手续，创新开展游艇等船舶证书“多证合一”改革试点，其开展的游艇等涉客船舶“一船一码”和船舶登记“一事通办”两项行政审批事项改革为全国首推。二是明确游艇备案管理办法。交通部门根据《海南省游艇租赁管理办法（试行）》，制定实施细则，现已完成3家游艇俱乐部、30艘游艇的租赁备案工作。
二、存在的主要问题
（一）政策创新力度不够
游艇关税、进口游艇船龄、载客定额、航行时间和范围等方面的政策规定过严，导致游艇旅游产品不够丰富、游艇消费市场活力不足、游艇市场发展潜力没有得到充分发挥。
1.“零关税”政策。“零关税”政策适用范围过窄，没有达到预期效果。一是岛内游艇经销商无法完全享用“零关税”政策。游艇“零关税”政策适用中，地方财税部门要求岛内游艇经销商按照国内税费对游艇购买客户开具13%的国内增值税专票。因此，目前岛内游艇经销商无法签署游艇订单，生存困难，正考虑外迁至境外，该现象可能导致整个游艇交易服务链条外移。二是客户性质限制。游艇“零关税”政策明确，只有从事交通运输营运的企业才能购买“零关税”进口游艇，且不允许二手交易。这意味着，普通岛民不能以个人身份购买进口游艇，限制了潜在的消费人群。同时，享受“零关税”政策购买的游艇不能再次交易，制约了我市游艇交易市场的活力。三是原辅料免税清单有待优化。例如，进口游艇保税维修申报要素多、部分原材料在中国清关需要特殊证书导致无法进口、正面清单数量少且种类过于单一。
2.进口游艇船龄政策。交通运输部规定进口游艇建造日期超过一年以上的不给予入境上牌手续，限制了外籍游艇入境访问及二手游艇交易市场的发展。
3.载客定额政策。交通运输部《游艇安全管理规定》对游艇乘员定额为12人，超过定额则按照客船进行管理。这对于40尺以上的中高端游艇发展限制较大，让其在游艇旅游市场上无法参与“低价”竞争。
（二）管理体制机制不顺畅
游艇产业关联性强，涉及众多部门和行业，我市尚未建立起与之相配套的管理体制。
1.缺乏行业宏观统筹，管理部门各自为政。我市游艇产业管理部门众多，各部门分割式管理，管理力量碎片化。现有的体制构架是：交通部门负责码头建设管理和营运性游艇市场监管，资规部门负责土地、海洋的出让及控规，商务（口岸）部门负责口岸查验配套设施规划、口岸通关协调等工作，海事部门负责船员考试发证、防治船舶污染海洋环境等工作，海关主要负责进出境船舶及其所载人员检疫、查验、行李物品申报、征税等工作。由于缺乏行业宏观统筹，各部门各自为政，未能实现信息共享、数据互认，监管难以形成合力。例如，税务部门不能全面掌握船舶基础信息、船企基础信息，税收征管比较困难。
2.重复监管和管理空白并存。我市游艇租赁市场发展迅速，相关部门都围绕着安全生产和环保进行重叠式管理，而市场经营秩序的管理存在空白，游艇出海体验产品价格体系混乱，同质化竞争、游客投诉无人管理。
（三）产业发展水平低，协同创新不够
我市上游游艇产业的设计、制造基本处于空白，中游游艇销售及消费服务企业“小散弱”特征明显，且同质化竞争现象非常严重，下游游艇金融保险、教育培训、文化传播等现代服务企业发展十分滞后，游艇产业总体发展水平较低。
同时，产业发展的协同创新不够。我市虽然出台了支持游艇业发展的指导意见，但在产业引导、政策支持、企业规范上措施不多、力度不大。金融业支持游艇产业仍存在力度小、介入浅、产品少等问题，金融服务支持和创新政策还有待完善。游艇产业保险体系不完善，大多数游艇船东选择到香港、深圳等地购置保险。
（四）游艇旅游市场发展动力不足
1.海上旅游产品开发不够。三亚游艇主要以出海观光、开展海上运动二次消费和婚纱旅拍等产品为主，同质化严重，缺乏主题特征，海洋旅游吸引物不足。海洋资源开发有限，近海海域海钓资源短缺，游艇海钓业务难以开展。受制于珊瑚保护区划定范围，近海海域开放较少，海上水域活动范围狭窄；海洋牧场和海上旅游目的地建设滞后，海上旅游消费场景单一，游客游艇深度体验感不强，度假体验性较差。
2.游艇旅游管理不规范。历经10余年发展，三亚游艇旅游企业普遍处于“小、散、乱”的状态，游艇旅游市场处于自发、原生态阶段。大部分游艇企业不重视自身管理创新和服务品质提升，低价吸引游客、误导游客消费，旅游投诉较多。调研中，不少企业反映，当前三亚游艇租赁人均消费大约为300元，海上旅游市场看似火爆，但创收却很少，游艇旅游旺丁不旺财。游艇企业经营管理与监督审批尚无法律法规可循，游艇监管制度缺失。
（五）营商环境不优
1.企业注册流程设置不佳。目前，游艇、水上装备类企业在注册过程中使用带有“船舶、游艇”的关键字进行核名时，市场监管系统会以“根据省局通知，涉及‘船舶’等字段的商事主体所有业务暂停办理”的理由驳回。2020年年底开始，全新登记的企业经营范围条目中无法查询或选取到任何与“船舶维修”“游艇维修”相关条目。
2.监管方式不够灵活。海上游乐项目监管部门对今年新购进投入使用的摩托艇、OP帆船等5米以下缺乏检验体系的水上装备均会按照“三无船舶”抓扣，对海上游乐装备采取“一刀切”管理方式。
3.城市软实力有待进提高。一是政府行政效能低下。某企业反映，他们在珠海、深圳办理游艇产业入驻手续时非常快捷，同样的事项在三亚办理却需要耗费很长的时间。船籍港所在地办理船舶户口本未普及到外港游艇，造成外港籍游艇因办不了户口本而无法出海；进出港均要办理出港和进港签证，游艇企业反映“出海一趟，要办理的手续比办出国手续都多”。二是产业发展人才不足。目前，我省具有与游艇相关专业的5所高校大多侧重游艇服务与管理，游艇设计建造、维护保养等专业人才存在较大缺口。调研了解到，个别游艇企业有把总部迁至三亚的计划，但在三亚乃至海南难以招聘到合适的人才，人才外招成本过高，无法搬迁。
三、意见建议
（一）加大政策创新力度，完善政策法规体系
“零关税”政策是落实海南自由贸易港税收制度安排、建设游艇产业改革发展创新试验区的重要制度，是实现自贸港早期收获的重要抓手。当前，“零关税”政策在实施过程中存在制度瑕疵，已导致岛内游艇经销企业面临生存难题，需要及时总结该政策实施过程中的困难和不足，针对困难和不足向省深改办提出对策和建议，以供中央有关部门不断完善政策，让“零关税”政策成为扩大游艇交易流量和积聚游艇产业要素的重要推手。
同时，针对滞后的法律法规，修法调规进程缓慢，建议积极与上级部门沟通，征求其在上位法的相关留有空间的条款中，增加案例解释以供市场主体参考，快速解决法律法规对高水平改革开放的制约。
（二）破除体制机制障碍，规范游艇产业健康发展
1.探索简化整合部门职能。《海南自由贸易港建设总体方案》中指出，要突出改革创新，支持海南积极探索建立适应自由贸易港建设的更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制。建议探索大部门制改革，优化政府机构设置，整合管理资源，构建“权责清单”制度，明确部门参与经济治理的边界和权限。
2.设立三亚游艇出行和旅游监管委员会。当前全省游艇产业的主管部门并不相同，省里是交通部门，三亚是文旅部门。主管部门的职责差异和管理的行业属性不同，导致其对游艇产业的理解和支持力度不一，在游艇出行安全、游艇旅游监管上的管理上存在盲区。建议市政府成立游艇出行和旅游监管委员会，副市长兼任委员会主任，委员会综合办公室设在三亚海事局，成员由交通、旅文、资规、边防等部门组成。
3.发挥游艇行业社会组织的管理作用。相关上级主管部门赋予游艇行业协会一定的管理职权，发挥其行业自律作用。行业组织、企业和政府相关部门要畅通信息沟通渠道，实现政府职能部门之间、政企之间的信息实时传递和对接，促进游艇产业健康发展。要利用行业组织强化信用约束，完善社会诚信体系，提高违法成本，形成“一处违法、处处受限”社会共治的严管局面。
（三）优化游艇产业结构，实现产业协同发展
1.实行游艇产业“链长制”。游艇产业要发展，首先要让游艇“多”起来，要让上游的制造业和中游销售交易业态丰富起来。由于游艇产业的各业态分属于市政府不同的部门管理，建议市政府在相关职能部门中建立产业“链长制”，明确各链条主管部门监管职责、产业服务任务和未来发展目标，主动帮助企业“补链”“强链”，形成产业发展合力。
2.主动融入全国游艇产业发展布局中。根据《海南游艇产业改革发展创新试验区建设实施方案》提出的省域游艇产业发展蓝图，把自身融合到全省游艇产业布局中发展。依托三亚中央商务区打造游艇产业发展核心区，利用现有游艇旅游优势和全省海上旅游资源，打造“前店后厂”的游艇产业链条。作为“前店”的三亚及时分享和提出游艇设计和制造需求，而临高和东方等“后厂”则做好制造和售后服务保障。另一方面，要做好强强对接。鉴于三亚乃至全省游艇制造业不发达且陆地空间受限的实际，可考虑游艇产业园区对接。比如，建立珠海平沙游艇工业园与三亚中央商务区邮轮游艇社区合作机制，搭建游艇制造端与消费端对接平台，畅通游艇产销渠道。
3.加强产业金融支持。出台游艇业金融支持政策，引导各类社会资本合法有序流向游艇产业，为产业发展注入资本要素。参考新加坡等地先进经验，支持游艇购买者享用按揭贷款政策。研究制定游艇出行安全责任强制险制度，游艇保单参与融资租赁业务政策，推动游艇旅游消费市场安全与产业健康发展相融合。
（四）创新发展模式，不断丰富游艇旅游业态
1.不断提高游艇旅游产品附加值。依据交通运输部赋予的自贸港海域相关权限，在保障国防建设的前提下，探索境外游艇航行水域负面清单制度，让游艇“游”起来。加强近海海域资源开发利用，整合景点、钓点、潜水点资源，有序推进现代化海洋牧场建设和岸上驿站建设，开发独具特色的海上、岸上休闲娱乐产品。落实中央12号文件关于“稳步开放海岛游”的政策，可将离岸近的海岛统一规划开发，形成近海海岛集群，丰富游艇旅游消费场景，不断提高游艇旅游产品附加值。
2.推动游艇经济与“两杆”经济融合发展。“两杆”经济是指游艇大综合产业下的帆船经济和钓鱼艇经济。据《2019-2020中国游艇产业发展报告》保守估计，中国全年举办有关帆船的运动超过100场次，通过媒体传播了解帆船运动的人数超过1亿，全国约有1亿的钓鱼爱好者。经过举办一系列的国际国内船艇节赛活动，三亚帆船运动已有一定的粉丝，具备发展壮大桅杆经济的基础。当前三亚游艇旅游市场旺盛，在近海捕鱼受限的条件下，不少钓鱼爱好者需要借助游艇到远海满足需求，渔具等相关器材需求旺盛。
（五）持续优化营商环境
1.简化优化行政审批流程。按照《三亚市“制度建设年”行动方案》要求，对游艇行业现有审批制度和流程进行系统梳理，查找制度缺失、流程漏洞，修订完善与当前形势任务不相适应的制度规范，建立一套有法规支撑、贴合行业实际、高效服务产业发展的游艇行业审批监管制度。
2.打造便利化的营商环境。要进一步优化监管模式，针对海上游乐项目分门别类出台相应的设备检验体系和管理规范，在确保安全的前提下，盘活三亚现有的摩托艇、小帆船等小型船艇项目。
3.加快游艇码头等硬件基础设施建设。发展游艇产业需要相应公共设施的支持，建议在新建游艇港时强制建设一定数量的公共泊位和上下水坡道，鼓励社会资本参与公共码头建设，鼓励邮轮码头、客运码头改建游艇公共码头；将游艇公共码头的建设融入到三亚乃至全岛港口建设规划之中，在建设邮轮、客运码头中兼顾建设游艇的公共码头，更加合理的利用城市的码头资源。
4.提高产业发展软实力。要加强高等学校的游艇产业人才培养，鼓励行业协会联动企业开展游艇人才技能培训认证，满足行业人才发展需要。此外，要发挥现有品牌船艇赛事的影响力和产业带动力，进一步宣传、推广和普及游艇帆船等海洋运动，形成良好的产业发展氛围。
