关于我市国有自然资源资产管理情况的调研报告

2021年6月24日在市七届人大常委会第七十九次主任会议上

市人大常委会财经工委

根据市人大常委会2021年工作要点安排，财经工委调研组在常委会副主任王文荣的带领下，于5月11日至20日，组织开展了我市国有自然资源资产管理情况的专题调研。调研组先后赴凤凰岛桥头、亚龙湾海岸线、天涯牛坡岭矿产点等地实地调研国有自然资源开发利用和保护修复等情况，并召开了现场座谈会，听取了相关意见建议。5月20日，召开专题调研座谈会听取市自然资源和规划局、市林业局、市水务局等部门的情况汇报。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

（一）国有自然资源资产总体情况

1.土地资源：我市陆地面积191432.17公顷、岛屿面积707.46公顷，土地总面积192139.63公顷（国有土地占81.77%，集体土地占18.23%）。其中建设用地面积21795.13公顷，占比11.34%；农用地面积165179.35公顷，占比85.97%；未利用地面积5165.15公顷，占比2.69%。

2.海洋资源：我市管辖海域范围为领海基线向外海12海里，面积约为322600公顷，海岸线总长为263.29千米，其中自然岸线为180.16千米，约占岸线总长的68.42%；人工岸线为81.53千米，约占岸线总长的30.97%；河口岸线为1.6千米，约占岸线总长的0.61%。沿岸线有大小海湾19个，所辖海域范围内分布有大小岛屿68个（已开发利用的海岛有：西瑁洲、牛鼻仔岭、蜈支洲岛、东锣岛等）。截止目前我市用海共102宗，总用海面积为1533公顷，使用岸线为24千米。

3.河流水资源：我市境内有中、小河流12条，集雨面积10000公顷以上的有九曲水、六道水、绕道水、文昌水、东沟溪、茅彭水。宁运河是三亚第一、海南第四大河，河流流域面积109300公顷。2020年，我市水资源使用总量为3.16亿立方米，低于年度用水总量控制红线（3.6亿立方米）0.44亿立方米。截止2020年末，我市共有大中小型水库93座（总库容7.33亿立方米）水资源有效存量为4.67亿立方米，较2019年同期增加2.57亿立方米。

4.矿产资源：全市已探明发现金属矿产、非金属矿产和水气矿产资源3大类共24种。其中，金属矿产有铁矿、锰矿、钛矿、铜矿、铅矿、锌矿、钼矿、金矿、银矿、锆矿等10种；非金属矿产有磷矿、压电水晶、熔炼水晶、水泥用灰岩、建筑用砂、砖瓦用粘土、水泥配料用粘土、水泥用辉绿岩、饰面用辉绿岩、饰面用辉长岩、饰面用花岗岩、建筑用花岗岩等12种；水气矿产有热矿水和矿泉水。

全市89处矿产地中，大型矿床2处（热矿水2处）、中型矿床10处（磷矿1处、水泥用辉绿岩1处、饰面用辉绿岩1处、饰面用辉长岩1处、饰面用花岗岩1处、热矿水2处、矿泉水3处），小型矿床68处，矿点9处。

5.森林资源：按照第三次森林资源二类调查统计口径，三亚市森林面积（含热作林）135161.51公顷，森林覆盖率达70.35%，活立木总蓄积量764.8124万立方米，有热带雨林1000多种，经济价值较高有坡垒、铁棱、子京、花梨、陆均松、荔枝木等500多种。

（二）国有自然资源资产管理情况

1.国有自然资源管理工作持续加强。一是开展自然资源统一确权登记工作。主要对我市水流、森林、山岭、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。现已预划232个登记单元73376.92公顷并发布通告，完成地籍调查及数据库建库等工作。二是落实耕地保护目标。市政府出台了《三亚市区级耕地保护责任目标考核办法》，每年对各区开展年度区级耕地保护责任目标考核检查工作，切实落实耕地保护目标。三是严格用海审批管理。在涉海项目的审批中，加强海域使用论证和海洋环境影响评价，建立海域、岸线执法巡查制度，开展常态化巡查工作；对我市无居民海岛，以保护为主，原则上不再进行商业开发利用。四是矿山、森林监管力度加大。以定期巡查和不定期抽查相结合的方式，对矿区界桩开展经常性检查，对正在开采的矿区实施动态监测，全面核实矿区规范开采，严格打击逾期、越界采矿等违法现象。根据全省统一部署，2020年12月，三亚印发《关于全面推行林长制的实施方案》，2021年我市全面推行林长制，确定了市、区、村党政主要负责人为各级林长职责，制定了《三亚市2021年林长制工作要点》，森林资源保护提到了重要日程。五是加强水源地保护工作。建立市、区、村三级河长制湖长制管理体系，共确定各级河湖长228名，开展巡查河湖8204次。深入开展“绿水行动”，强化水污染治理和监管，组织专人及时清除水库水面漂浮垃圾及水生植物，年清理3178吨，有效确保饮用水水源水质安全；建设水库安全隔离网7.37公里，安装安全监控摄像头107个，有效保护水库的安全运行。

2.国有自然资源节约集约利用更加规范。一是积极开展全市公示地价体系建设和管理工作。2020年4月，在全省率先发布实施《三亚市国有建设用地土地定级与基准地价》，完成了《农用地基准地价》和《城镇国有建设用地标定地价》编制，为开展我市国有土地价值评估打下基础。二是国有土地出让严格依法进行。根据国家、省和我市关于国土空间规划、产业发展规划及土地招拍挂等有关文件规定，出让国有土地公开、公平、公正，促进国有土地集约高效利用。2019年至今土地出让收益325.3829亿元。三是开展我市海域基准价格评估报告编制工作。规范我市海域价格评估，推进和完善海域使用权市场化出让机制和全民所有自然资源资产有偿使用制度改革。2019年至今海域使用金共收缴0.5473亿元。四是推进基地式绿色矿山建设。规范矿山集约开采、台阶式开采，提高矿山环境恢复治理标准，从源头规范矿山开采行为。2020年基地化开采矿山出让收益19.76亿元。五是深入推进节水型社会建设。印发《三亚市创建国家节水型城市工作方案》，编制《三亚市城市节约用水规划》，严格落实计划用水和定额管理，全面实行非居民用水超定额累进加价制度，建设信息化管理平台。

3.对浪费、破坏自然资源行的为惩处打击力度更强。一是积极追缴土地出让金、滞纳金和违约金。对不能按期缴清出让金的企业，出具《追缴土地出让金事先告知书》，依法定程序追缴，必要时启动司法强制追缴程序；对土地开发利用滞后等现象，由工作专班采取提醒、违约告知、约谈等监督手段及时督办；对闲置土地采取依法无偿收回、公共利益原因有偿收回以及消除原因动工、转型开发等方式进行处置。二是加强违法违规围填海问题的处置工作。根据《国家海洋专项督察补充调查组交流碰撞会涉及2017年海洋督察整改工作中存在的问题具体整改措施清单》，加快处理围填海历史遗留问题，依法处置违法违规围填海和违法用海项目。三是加强水安全保护巡查。2020年制止捕鱼、钓鱼、放生、破坏水源林等违法行为439起。

4.自然资源生态保护恢复持续发力。一是持续加强海岸、珊瑚礁的生态修复工作。近年来，我市先后启动三亚湾东段海滩海洋生态修复和三亚湾西段砂质海岸修复项目、海棠湾蜈支洲岛和崖州湾东锣岛珊瑚礁系统生态修复工程。三亚湾东段海滩2014年人工补沙约20万方，2019年人工补沙约6万方，目前已修建防沙滩侵蚀堤坝一条；现三亚湾西段岸滩补砂和离岸补砂已启动，预计补砂量约58.2万方。二是持续加强植树造林、红树林生态修复工作。截止2020年底，三亚完成造林绿化2378.1亩，全民义务植树21.04万株，森林覆盖率70.35%；完成红树林生态修复种植约100万株，造林面积达1000亩，退塘还林（湿）约2000亩。三是持续加强矿山修复工作。截至2019年底，已完成33个废弃山体的修复工作，治理面积约42万平方米，复绿总面积达44万平方米，如抱坡岭废弃山体修复后已建成市民公园。

二、存在问题

（一）国有自然资源管理基础薄弱。一是规范化管理体制有待健全。机构改革对自然资源管理部门进行了整合，但对自然资源资产管理和执法还存在权属不清、数据不全问题，如零散土地、分散林地等资产划定监管受到制约，给审批和确权登记带来较多问题。二是自然资源资产管理缺少统一的信息系统支撑。我市目前尚未建立自然资源资产管理信息系统平台，不利于自然资源资产的数据一体化的全方位、实时、准确、高效管理。三是尚未编制自然资源负债表。目前我市还未探索编制自然资源资产负债表，对深入开展自然资源资产统计调查、进一步摸清家底，积极推动自贸港生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供基础信息、监测预警和决策部署等带来一定困难。

（二）自然资源资产底数不清。一是统计数据交叉重叠不统一或漏报漏统。从调研时各单位数据情况看，各有关职能部门对自然资源资产的内涵和无限外延理解不一致，加之各种自然资源属性不同，不同部门管理基础、统计口径、分类标准不同，自然资源资产统计数据存在交叉重叠不一致或漏报漏统问题。如国土、森林、水资源等数据，各部门统计数据存在出入。二是实际市场价值难以估量。由于自然资源资产报告制度初步建立，自然资源资产的价值化核算处于探索阶段，国家对自然资源资产没有统一的价值化计量核算标准，尚未出台自然资源资产的计价标准和会计处理方式，会计核算制度滞后，资源转化为资产缺乏数据和技术支撑，价值总量难以体现，不能客观反映自然资源的经济效益、生态效益和社会效益，国有自然资源资产的实际市场价值难以估量。三是动态增减变化难以掌握。由于管理部门对本部门管理的国有自然资源资产缺乏必要的规划，监测时段长，时效性不足，不能实时掌握其动态增减变化，监测管理工作相对滞后。

（三）开发利用与监管保护矛盾突出。一是生态环境保护与经济发展矛盾突出。因经济发展对自然资源的依赖程度较高，自然资源生态环境保护与经济发展二者之间矛盾突出，在城镇化建设快速推进和重大基础设施等项目建设中，存在不符合土地利用总体规划以及涉海涉林甚至公益林等问题，占补平衡压力大。二是经济发展造成的生态环境问题修复困难。因不科学不合理的过度开发或重大项目建设等，造成的生态环境问题在短时间内难以修复。如因涉海工程建设项目造成的三亚湾、亚龙湾岸线沙滩侵蚀、近海珊瑚礁破坏等，进行人工修复还需要一个长期的过程，尤其是亚龙湾西段沙滩侵蚀情况还在加剧；白鹭公园西边小桥水生态环境整治水质未达标，治理效果不明显。2018年8月，市水务局委托海南省水利水电建设工程有限公司建设三亚市白鹭公园西边小桥水环境示范段整治工程，治理目标为海水三类（《海水水质标准 GB3097-1997》），直至2020年4月、7月监测结果为海水劣四类，评价结果为重度污染，2020年5月、6月、8月监测结果为海水四类，评价结果为中度污染。三是国有自然资源资产监管难度大。还存在国有资产出让后利用不及时、土地闲置以及土地出让金、污水处理费、水土保持补偿费收缴追缴难等问题；部分采矿企业还存在重开采轻治理现象，采矿时只追求经济利益最大化，在执行开发利用方案的边开采边治理上打折扣，复绿治理滞后；在偏远山地或零星土地方面，监管还不到位，不同程度存在毁林盗林、私自开发利用、不正规租用等问题，造成国有资产流失。

（四）教育宣传工作有待进一步加强。一是政府各级行政管理人员对国有自然资源资产的思想认识不高、重视程度不够、绿色发展理念不强，没有把加强国有自然资源资产管理列入重要议事日程，没有做到与其它国有资产和集体资产摆上同等重要位置，在产业布局、资源开发利用和生态文明建设工作还有距离，在一定程度上存在重发展轻保护的思想。二是加强国有自然资源资产管理法治宣传不广泛、不深入，包括企业、广大群众在内的全社会关心、支持和配合国有自然资源资产保护的良好舆论氛围和社会氛围还没有真正形成。

三、意见建议

（一）夯实国有自然资源管理基础。一要进一步明确国有自然资源资产管理相关职能部门职责。建立健全分工明确、衔接有序、信息互通、协调配合的自然资源联动监管机制。二要统筹编制国有自然资源保护利用整体规划。积极推进国家生态文明试验区（海南）建设，全面建立资源高效利用制度，健全自然资源产权制度和有偿使用制度，建立统一的空间规划体系和协调有序的资源开发保护格局。三要探索编制自然资源资产负债表。通过质量指标和数量指标的结合，将自然资源资产负债表编制纳入生态文明制度体系，与生态红线管控、资源产权和用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等重大制度相衔接，科学实施自然资源资产负债核算，为有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。

（二）切实摸清国有自然资源底数。一是各职能部门要协同开展自然资源资产清查。按照国家自然资源调查制度、标准和规范，以各类自然资源调查评价和统计监测为基础，推进国有自然资源资产清查，建立自然资源资产目录清单、台账和动态更新机制，全面、准确、及时掌握国有自然资源资产“家底”，为全面推进有偿使用和监管提供依据。二是要探索研究建立自然资源资产核算评价制度，建立健全自然资源资产核算体系，探索价值量核算。加强自然资源资产数据质量审核评估和检查，确保数据真实准确完整。三是要加快推进自然资源管理信息化平台建设，推动新一代信息技术与自然资源管理深度融合，提升部门间数据共享水平，实现自然资源管理的数字化、网络化和智能化。

（三）强化国有自然资源资产保护和监管。一要创新国有资源供给方式，落实绩效挂钩举措。土地、海域等资源开发要积极推行弹性出让、租让结合和利用标准化制度，合理设置出让租赁年限和使用效益标准，严格执行“占补平衡”，加大奖惩力度，特别对未达标地区和企业要采取减少指标分配、征收闲置费、无偿收回、收取违约金等惩戒措施，对发展绿色产业效益达标的要加大价格、财税、投资、金融等政策支持力度。二要综合运用多种手段，不断提升环境治理效果。要进一步加强我市海岸沙滩侵蚀状况的跟踪监测，结合地理特征、空间分布及风沙流向规律，动态掌握岸线沙滩变化情况，有效编制监测预警报告，科学制定修复整治方案。把水环境综合治理与城市生态环境改善和基础设施建设相结合，加强对三亚两河周边污染源的日常排查，及时采取防范措施，从源头上消除污染隐患，保障河道水质稳步提升。把林地保护、土地污染防控和水源地保护有机结合，不断提升林地功能和森林覆盖率，有效管控农用地和建设用地土壤环境风险，确保饮用水源地安全。三要不断加大自然资源生态环境执法力度。建立健全自然资源保护执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送执法监管制度，加强跨区域、多部门联动执法，完善联合执法机制，形成执法监督工作合力，有效提高监管成效。

（四）强化国有自然资源保护的宣传教育。深入学习贯彻……生态文明思想，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，树立“绿水青山就是金山银山”的思想。组织好涵盖市、区、村、居等各级管理人员的教育培训，积极创新专题培训班、宣讲、警示、科普等多种培训教育方式，不断提升管理执法队伍政治素养、业务能力和执法水平。充分利用广播电视、微信微博、公益广告、横幅标语等媒介以及组织开展志愿服务日、环保公开日等活动，积极向广大人民群众开展自然资源法治宣传教育，提高全社会自然资源保护意识和法治观念，为自然资源保护管理营造良好的氛围。