《三亚市扬尘污染防治办法》
立法后评估报告
海南建亚律师事务所
一、《办法》立法后评估的基本情况
为了有效防治扬尘污染，持续改善大气环境质量，保障公众健康，推进生态文明建设，三亚市第七届人民代表大会常务委员会第三十五次会议于2019年11月5日表决通过了《三亚市扬尘污染防治办法》（以下简称“《办法》”）。该《办法》于2019年11月29日经海南省第六届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准，并自2020年1月1日起施行。《办法》共五章三十八条，分别为：总则、防治措施、监督管理、法律责任、附则。
为了及时掌握《办法》的立法质量和实施效果，推动立法机关、实施机关与社会公众的良性互动，有针对性地提出推进法规实施、修改的意见和建议，进而达到加强和改进立法工作、提高立法质量的目标，三亚市人大法工委委托海南建亚律师事务所组织开展了《办法》的立法后评估工作。
海南建亚律师事务所为此成立了专门工作组（以下简称“评估工作组”），在三亚市人大法工委和各有关职能部门的支持、协助下，采用调查问卷、专题座谈、实地走访、征求意见等多种方式，对《办法》的实施情况开展全面、深入的调研。评估工作组在经过充分调研的基础上，对《办法》实施的总体情况、《办法》主要制度的执行情况及取得的成效、《办法》实施中的主要问题、《办法》的合法性、合理性、协调性、可操作性、实效性、规范性情况等进行了全面评估，并对《办法》的修改完善提出了意见和建议。整个立法后评估工作分为四个阶段：
（一）启动谋划阶段
自2022年2月开始，三亚市人大法工委以及海南建亚律师事务所评估工作组启动关于《办法》立法后评估的部署工作。海南建亚律师事务所在此阶段明确了评估工作组的人员组成、评估工作节点、评估程序、评估主要内容等事项；同时与相关主管部门对接，以做好《办法》立法后评估的基础工作。
（二）收集资料阶段
第一阶段准备工作完成后，从2022年2月中旬开始，评估工作组通过制作调查问卷、征求民众意见、收集资料等形式，收集《办法》制定和实施过程中的有关资料，同时还收集整理了国家、海南省以及外地省市的相关法规；对相关上位法以及同类城市立法状况进行了比较全面的了解。
（三）实施调研阶段
2022年2月，三亚市人大常委会及海南建亚律师事务所均通过微信公众号等渠道向社会各界公开征求法规实施修改的意见和建议。2022年3月中旬，三亚市人大法工委组织海南建亚律师事务所评估工作组及市级有关部门召开了评估工作座谈会，会上听取了生态环境、住房和城乡建设、交通运输、自然资源和规划、水行政、公安机关交警支队、综合行政执法等相关职能部门及各区人民政府、育才生态区管委会对《办法》的实施情况、存在问题的汇报，以及对法规实施及修改提出的意见建议，针对法规的实效性、操作性、协调性等问题与参会人员进行了交流，从不同角度了解《办法》实施过程中的有关问题，力求全面系统地对《规定》实施情况进行评估。此外，三亚市人大常委会法工委与海南建亚律师事务所评估工作组还通过实地走访、暗访等方式，深入各建筑工地，以进一步发现《办法》的落实情况、《办法》实施以来所产生的实效以及实施过程中存在的问题。
（四）起草完善阶段
2022年3月-4月，评估工作组开始起草立法后评估报告。评估报告针对立法后评估中发现的问题，从《办法》的执行情况及其成效、《办法》执行中存在的问题、立法后评估结论、对《办法》修改完善的建议等方面进行了分析研究，经多次修改、完善后，形成了最后的上报稿。
二、《办法》实施的执行情况及其成效
（一）《办法》实施以来开展的主要工作
1.制定、出台相应配套实施方案及工作制度，明确组织架构及领导体系。《办法》实施以来，各职能部门均高度重视，例如市住建局、市生态环境局、市综合行政执法局、吉阳区人民政府、崖州区人民政府等分别出台了相应的配套实施方案，明确了扬尘污染防治工作中的组织架构及领导体系，为《办法》的进一步落实以及我市扬尘污染防治工作的开展提供了强有力的制度支撑及组织保障，建立了科学完善的法规体系。
2.大力开展《办法》宣传工作，取得良好宣传实效。《办法》公布后，市生态环境局第一时间发布了政策解读公告，并委托三亚传媒集团通过报纸、微信公众号、电视台等渠道广泛宣传《办法》相关内容，印发宣传册等多途径开展《办法》宣传工作，各有关单位也通过充分利用传统媒体、新媒体、开展专题讲座、专题培训等形式，多渠道、全方位对《办法》进行了广泛宣传。此外，吉阳区人民政府也通过在各村社区设立生态环境保护宣传栏、发放宣传材料、宣传车走街入户等多种方式，加强扬尘污染防治办法的普及工作；并通过开展环保进校园活动、设立吉阳区生态环境保护教育实践基地、组织在校中小学生参与相关环保教育和实践活动等方式，通过对孩子的教育，拉动提升家庭及社会环保意识。与此同时，育才生态区管理委员会、崖州区人民政府、市综合行政执法局等单位也采取了日常检查宣传、执法培训、一对一约谈等方式将《办法》宣传融入到日常工作中来，潜移默化中扩大《办法》普及度及影响力。
3.加强执法，对扬尘污染违法行为及时查处，并纳入信用监管。《办法》实施以来，各相关职能部门多次开展扬尘污染专项检查，并针对检查过程中存在的工地未及时公示扬尘污染防治措施、未明确责任人、监控视频存储不符合要求、空置地面未采取遮盖情况等问题，现场督促负责人进行整改，其中：吉阳区人民政府责令整改800余次，对在建施工工地拒不配合做好扬尘措施造成污染的行为进行立案查处12家，罚款金额共计30万元；育才生态区相关单位开展联合检查执法，共发放扬尘问题《责令限期改正通知书》6份，约谈施工单位7家；崖州区人民政府依据《办法》处罚案件4宗，罚款16.5万元；市综合行政执法局出动执法人员2700余人次，开展执法检查857次，检查各类施工工地、重点企业550家，约谈施工单位16家，共立案查处各类违法行为51宗，罚款118.49万元。除此之外，在加大执法力度的同时，市综合行政执法局还将扬尘污染处罚信息录入“信用三亚”平台并函送行业主管部门，由行业主管部门依据有关规定对违法当事人实施行业约束，从多方面督促行为人主动遵守扬尘污染防治相关规定。
（二）《办法》实施后的主要成效
1.施工单位扬尘污染得到有效控制。《办法》出台后，多个行政部门多次开展联合整治、专项整治等监管活动，在对本市各建筑工地进行巡检过程中，严格要求违法单位进行及时整改。通过长期以来的普法宣传、整治等一系列执法活动，正在建设当中的施工项目基本依据《办法》中列明的措施开展扬尘污染防治，工地周边环境的扬尘现象因此而大大减少，基本实现了《办法》的立法目的。《办法》实施后，我市连续两年全年环境空气质量优良率达到100%，扬尘污染防治成效显著。
2.城市道路干净整洁。环卫队伍作为城市环境卫生的“排头兵”，对《办法》中提到的作业实施规范高度重视。环卫部门依照市容环境卫生作业质量标准，在城市建成区主要道路进行洒水、喷雾等作业，采用机械化吸尘式等低尘作业方式清扫，保证了街道干净整洁的同时也降低了扬尘污染，有效提升了大气和环境质量。
3.扬尘防治必要性的观念得到提升。三亚市有关职能部门通过开展多种形式的宣传活动，从多种途径对《办法》进行宣传，主要针对《办法》中明确的责任单位进行多次培训和讲座，为《办法》的实施工作从根本上做实做深。经过大力宣传，明确了扬尘污染治理工作任务，责任单位的生产活动逐渐达到规范要求，扬尘防治观念得到提升。
三、《办法》实施中存在的主要问题
《办法》自实施以来，我市扬尘污染防治工作取得了良好的成效，但同时《办法》中的部分内容在执行中也存在相应问题及不完善之处，具体分析如下：
（一）《办法》的宣传效果尚未能实现完全普及，公众的知晓度有待提高，相关部门及部分建设工程施工参与者对扬尘治理工作意识不足。虽然《办法》实施以来，各有关部门在贯彻实施过程中通过线上线下等多种方式开展宣传活动，但从调查问卷显示的调查结果来看，《办法》的普及度仍有待进一步提高。调研结果显示，有25.2%的调查对象对《办法》了解，18.11%的调查对象对《办法》比较了解，但仍有56.69%的调查对象表示对《办法》并不了解，由此可知，公众对《办法》的了解度有待进一步提高。此外，通过座谈会发现，有关部门及部分建设工程施工参与者对扬尘污染防治工作重视程度不足，导致我市部分扬尘污染防治工作流于表面，难以取得实质性成效。综上，各相关部门仍应持续对《办法》开展有针对性的宣传活动，增强各职能部门、建设工程施工参与者以及社会公众的扬尘污染防治意识。
（二）经费保障措施不到位，专项资金难以落到实处。《办法》第五条：“市、区人民政府应当履行下列扬尘污染防治工作职责：（二）建立资金投入和保障机制，将扬尘污染防治经费纳入本级财政预算；”第八条：“建设单位对建设施工应当采取下列扬尘污染防治措施：（一）将防治扬尘污染的费用列入工程造价；”然而在《办法》实施过程中，财政部门将扬尘污染防治经费整体列入“污染防治经费”中，未单独列明扬尘污染防治经费；且在建设工程施工项目中，防治扬尘污染的费用也是直接列入工程造价，并无单独的费用预算，因此可能导致相应费用在实际使用过程中被挤压，不能做到专款专用，从而使得扬尘污染防治措施不到位。
（三）监管范围较广，科技手段利用不足，监管难度大。《办法》第二十条：“市生态环境主管部门应当建立扬尘污染环境监测网络，加强对扬尘污染的环境监测监控，定期发布扬尘污染信息。”第二十一条第一款：“市生态环境主管部门以及其他有关部门应当建立扬尘污染防治工作的信息联动和共享机制。”然而，我市目前信息联网机制尚未形成有效合力，部分项目检测系统不在线，监测设备未实现互联互通，扬尘污染环境监测网络未能建立，不能充分运用科技手段开展相关巡查活动，监督及查处难度较大，有待进一步完善。
（四）《办法》中部分规定未能得到有效落实，实施效果不理想。《办法》第三十条规定：“违反本办法第十五条第二项规定，运输车辆未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒的，由公安机关责令改正，处二千元以上二万元以下的罚款；拒不改正的，车辆不得上道路行驶。”然而在《办法》实施过程中，公安机关并未对该项违法行为设定处罚代码，导致该项违法行为始终未能得以查处，该条规定未能有效落实。
（五)举报和投诉机制不完善，调查对象监督积极性不高。《办法》第二十四条规定：“任何单位和个人有权对扬尘污染环境的行为进行举报或者投诉，接到举报、投诉的部门应当依法处理，并将处理结果及时向举报人、投诉人反馈，举报、投诉事项经查证属实的，应当依照有关规定给予奖励。”虽然我市目前已制定了相应的举报奖励制度，但是在其实际实施过程中并未得到严格落实。此外，根据调查问卷显示的调查结果来看，仅有51.18%的调查对象只要发现就会举报，34.65%的调查对象影响到自己才会举报，14.17%的调查对象不会举报，调查对象对于扬尘污染环境的行为进行举报、投诉的积极性不高。
四、《办法》立法后评估结论
（一）《办法》的合法性评估
1.《办法》符合立法权限和立法程序。《办法》属于《立法法》规定的设区的市人大立法权的权限范围。《立法法》对设区的市的人大立法权限作了明确规定，限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”领域。本市的扬尘污染防治工作既是城乡建设与管理的重要内容，也和环境保护息息相关，属于设区的市的人大立法权限。《办法》的制定主体适格，制定程序规范，内容合法，符合《立法法》等法律法规关于立法权限与立法程序的规定，严格经过了编制计划、起草送审、审议通过、批准和公布等所有规定程序。
2.《办法》与上位法相符合。《办法》的制定主要依据是《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》和《海南省大气污染防治条例》等有关法律法规，与上位法相一致。
（二）《办法》的合理性评估
《办法》设定的具体制度科学合理，处罚适当，内容表述规范，与相关法律法规协调较好，符合我市扬尘污染防治工作的客观实际和发展需要。通过调查问卷显示，95.28%的调查对象认为《办法》的内容是合理的。由此可知，多数市民及游客均对《办法》内容的合理性较为认可。
（三）《办法》的可操作性评估
《办法》总体上切合实际，不存在有关内容没有针对性地解决实际问题而导致实践中难以操作的情形，可操作性较强。然而评估过程中发现，《办法》中多项规定未能得到有效落实，如未建立多部门联合惩治的长效机制、未实现施工项目扬尘污染环境在线监测等，建议相关职能部门根据《办法》有关规定出台明确的实施细则及管理制度等，且通过电视、互联网等渠道向社会公众发布相应信息，接受调查对象监督，以进一步提高建筑施工参与者开展扬尘污染防治工作的自觉性，使得《办法》有关规定得以进一步落实。
（四）《办法》的实效性评估
根据问卷调研显示，60.63%的调查对象认为《办法》的立法目的已完全实现或基本实现。针对此调查数据可知，《办法》的实施基本达到了预期目的，突出问题在法规制定实施后得到了妥善解决，公众对《办法》有关实施及其行政执法的评价情况较为认可，但总体情况仍有待提高。
（五）《办法》的协调性评估
《办法》能够与其他相关法律法规保持有效衔接，与同位阶的相关法律法规基本一致，与本市其他地方性法规不存在冲突。《办法》各项处罚条款均按照上位法的相关规定内容制定，所采取的措施是必要和适当的，法律责任的设定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，具有良好的协调性。
（六）《办法》的规范性评估
《办法》的文本结构完整，法规体例结构合理，逻辑关系明确、严谨，条理清晰，法律规范构成要素完备、明确，立法语言准确，立法名称精确，法律概念和术语表述准确、规范、简明，基本条款完善，对立法目的、立法依据、立法原则、适用范围、主管部门、相关制度、处罚规则、实施日期等均作出明确规定，规范性较好，但仍须根据上位法以及本地区实际情况变化进行更新，才能够满足该《办法》的各个方面。
（七）《办法》立法后评估基本结论
经对《办法》的实施情况展开评估，评估工作组认为，《办法》在合法性、合理性、协调性及规范性方面均取得良好的成效，但在可操作性、实效性方面仍有待加强。《办法》立足于本地区的特色和实践管理需要，立法目的明确，制度设计较为合理，具有较强的针对性与适用性。但是，个别部门对《办法》的贯彻落实不到位，导致《办法》的法律效果与社会效果仍存在一定差距，且随着我市经济社会的不断发展和执法力量不足等问题的日益凸显，《办法》实施过程中仍存在部分问题，主要包括三个方面：（1）《办法》的宣传效果尚未能实现完全普及，公众的知晓度有待提高，相关部门及部分建设工程施工参与者对扬尘治理工作意识不足；（2）经费保障措施不到位，专项资金难以落到实处；（3）监管范围较广，科技手段利用不足，监管难度大；（4）《办法》中部分规定未能得到有效落实，实施效果不理想；（5）扬尘污染防治工作举报和投诉机制不完善，调查对象监督积极性不高。综上，建议在坚持严格落实《办法》的前提下，进一步加强宣传及监管。
五、关于《办法》的修改意见及促进实施的建议
1.进一步加强对《办法》的宣传工作，提升有关部门、从业者及社会公众的扬尘污染防治意识。建立健全《办法》宣传教育长效机制，将《办法》的学习宣传纳入全市普法计划，按照“谁主管、谁负责”，“谁执法、谁普法”的原则，严格落实有关部门的普法责任，通过增印发放《办法》，对相关从业者采取有针对性的宣传方式，加大《办法》学习宣传力度。
2.将扬尘污染防治费用单独列支，并列入结算审计，保证专款专用。财政部门可于开展年度财政预算时在“污染防治经费”下设扬尘污染防治专项经费，并按照实际开支纳入年度审计，避免经费压缩或挪为他用。此外，根据《办法》第八条规定：“建设单位对建设施工应当采取下列扬尘污染防治措施：（一）将防治扬尘污染的费用列入工程造价；（二）将施工现场扬尘污染防治措施列入招标文件；（三）在施工承包合同中明确施工单位扬尘污染防治责任，建立扬尘控制责任制度，并监督落实；（四）法律、法规和省、市人民政府规定的其他扬尘污染防治措施。”建议市发改部门以及住建部门加强对建设工程领域招投标的监督和指导，同时住建部门可制定、完善建设工程施工承包合同范本，明确扬尘污染防治责任，以供建设单位参照适用。
3.充分利用科技手段强化事前、事中、事后监管，保障《办法》进一步落实。可将纳入扬尘污染监测网络作为新建项目施工审批的必要条件，同时充分利用扬尘污染监测网络，加强各部门信息联动和共享机制，对扬尘污染违法行为及时查处，以事前管标准、事中管检查、事后管处罚、信用管终生等多重监管方式督促建设工程参与者自觉履行扬尘污染防治义务。
4.进一步加强完善有关条款的落实及监督情况，加大违法行为查处力度。对违反《办法》规定、未履行防治义务的违法行为进行严厉打击，适时曝光违法行为，通过执法、以案说法、以案宣教等方式，不断提升有关部门、建设工程参与者以及社会公众对扬尘污染防治工作的重要性、必要性的认识，同时可完善举报及投诉奖励机制，并向社会公众公开，接受调查对象监督。
