赴伊春市阜新考察经济转型
过程中做好劳动保障工作的报告
为深入贯彻落实《中共伊春市委关于构建和谐伊春的实施意见》，进一步研究和探索我市在经济转型中做好劳动和社会保障工作，加速推进经济转型进程，按照市政府主管领导要求，我市组成学习考察组，于5月23?25日赴辽宁省阜新市就如何解决资源型城市经济转型过程中的劳动和社会保障问题进行了学习考察。
一、阜新市的基本情况
阜新，取“物阜民丰，焕然一新”之意，是一座因煤而立，因煤而兴的资源型城市，“一五”时期，国家在阜新建设新中国第一座大型机械化、电气化露天煤矿??海州露天矿和装有新中国第一台汽轮发电机组的阜新发电厂，阜新因此成为享誉全国的“煤电之城”。建国以来，阜新在历史上曾经为国家做出过巨大贡献，累计生产原煤6亿吨，发电1700亿千瓦时，上缴利税53亿元，生产的煤炭如果用60吨卡车装煤排列起来，可以绕地球赤道4.3周。上个世纪八十年代以来，阜新煤炭资源日益萎缩，煤炭可采储量中经济可采储量很少，煤层过深，条件复杂，采掘成本过高，部分矿山关闭破产，加之长期形成的单一产业结构，经济社会发展中特殊的矛盾和困难日益暴露出来，陷入了“矿竭城衰”的困境。“九五”期间，全市GDP年平均增幅仅为2.1%，比我国西部地区还低。2000年全市经济总量仅为65亿元，仅占全省14个市的1.4%，在辽宁省是倒数第一名。全市78万城镇人口中，下岗失业人员达15.6万人。城镇处于最低生活保障线156元以下的居民达19.8万人，占市区总人口25.4%。农村由于连续三年遭受特大旱灾，108万农村人口中，贫困和返贫人口高达60万人。在转型前的2001年，全市财政收入4.54亿元，财政支出18.84亿元，人均财政收入全省最低，矿务局拖欠职工工资19个月，累计5个亿。在全市7个县区中有6个县区拖欠公务员工资，成为辽宁省离不开省财政补贴度日唯一的市。此外，矿区7万名集体职工中有6万人下岗，集体企业长期拖欠养老保险金、失业保险金、医疗费3.8亿元，尽管大多数人逐渐接近退休年龄，但因无法办理退休手续而不能享受退休金待遇。集体职工和家属工在矿山破产后，得不到任何补偿，也享受不到城市低保政策，成为城市中最困难的、得不到救济援助的弱势群体。阜新的问题逐渐引起了…和…的高度重视，2001年12月，阜新被…确定为全国唯一资源枯竭型城市经济转型试点市。
2002年以来，阜新市委、市政府抓住难得的政策机遇，一直视安置就业、造福人民为全市经济转型的根本目标，把解决就业作为经济转型的核心问题和首要任务来抓，正确处理产业结构调整和就业结构调整之间的关系，把实现再就业上升为全社会的共同责任，千方百计为下岗职工创造就业机会，最大限度地安置下岗职工。阜新的成功转型，让其在全国大放异彩，闻名遐迩；在转型过程中独辟蹊径，同步探索出的作好劳动和社会保障工作经验，不仅让职工群众切实得到了实惠，为转型复兴锦上添花，也成为了全省乃至全国的一面旗帜。阜新连年被国家和省政府评为“就业先进市”。
经过五年转型发展，阜新市结束了“九五”期间经济低速徘徊的局面，ＧＤＰ以平均每年16.2%的速度递增，增速在辽宁省占第一位。全市１３万下岗失业大军实现了就业和再就业，就业总量相当于“九五”时期总和的１５８．４％。转型前，全市一产业就业（城镇）人数每年只有１００至２００人，二产业人数逐年递减，三产业就业人数徘徊不前。而转型五年来，在实现的１３万就业人数中，一产业已占近万人，二产业增加就业３万多人，三产业增加就业近９万人。全市17.8万城镇贫困居民得到了最低生活保障，城镇离退休职工养老金100%发放，9.8万国有企业职工实现并轨，61万贫困群众得到帮扶。
二、阜新在经济转型中做好劳动保障工作的主要做法
通过在阜新考察了解到，近几年阜新在经济转型过程中做好劳动保障工作，主要侧重了几个方面：
（一）全面发动，实行目标责任制，确保就业目标完成。资源枯竭型城市的经济转型说到底要解决两大问题，一是生存问题，二是发展问题。这两个问题实质是一个问题，即就业问题，因为导致群体贫苦的根源主要是失业，反贫困的根本出路在于促进就业。因此，阜新市委、市政府一直把解决就业作为阜新经济转型的核心问题和首要任务来抓，特别是把促进并轨人员、４０５０人员、沉陷区治理搬迁后待业人员再就业作为重点，坚持就业优先的方针，把就业工作作为经济转型复兴和实施振兴辽宁老工业基地战略的首要任务来抓。原任市长、现任市委书记姚志平多次召开全市大会、市长办公会和市政府专题会，研究部署就业工作，把全市4.08万人的就业任务分解落实到191个责任单位，要求各有关责任单位都要制定切实可行的工作方案，层层分解落实责任目标。全市上下充分发挥各自优势，通过建设现代农业园区、引进和培育农业产业化龙头企业、发展民营经济、扩大劳务输出、采煤沉陷区治理与安置就业相结合、发展服务业、创办创业实体、鼓励下岗失业人员自谋职业等渠道，千方百计为下岗职工创造就业机会，最大限度地安置下岗职工。
（二）准确定位，以都市农业为突破口，安置下岗失业人员“退二进一”实现再就业。都市农业是主要分布在城郊、紧密连接三次产业、与工业高度融合、比较发达的现代农业形态。阜新市选择了都市农业为转型的切入点，引导失业人员大面积退出第二产业涌入第一产业。实践证明，这是一种转型思路的创新：一是就业形势严峻，其他就业渠道远不能解决就业问题。阜新市部分失业下岗矿工“退二进一”向现代农业转移，首先和主要原因是为形势所迫，是不得已而为之。阜新市的现实是大量的矿工和城镇其他职工一起在短时间内集中下岗失业，造成严重的社会问题、经济问题和政治问题。在这种情况下，向都市农业转移确实能够解决一定数量的失业下岗矿工的就业问题，这种效果是发展其他产业所达不到的。二是具有向都市农业转移的自然条件。资源枯竭型城市选择和培育接续产业，必须因地制宜，符合市情，能够发挥地区比较优势。阜新市的市情和比较优势是具有丰富的土地资源，适宜发展种植业、林业和牧业。阜新农村人均耕地5.6亩，人均耕地和人均粮食拥有量都居辽宁省首位；百里矿区有12.3万亩排土场和沉陷区等废弃地；有313万亩荒山和沙化地；日照时数是辽宁省最好的地区之一，农村土壤、河流无污染，阜新不仅是辽宁省的农牧业基地，还是国家“三北”防护林重点建设地区，农牧业基础比较好，向都市农业转移得天时地利。三是下岗失业矿工的自身条件适合向都市农业转移。阜新煤矿工人大部分来自周边城乡，其中相当一部分矿工原来就是农民，其家属也是农民，对农业生产并不陌生，引导他们重新从事农业生产的可行性较大。阜新资源开采从业人员大部分属于简单劳动者，知识结构单一，文化程度低，改行从事其他工业产业比较困难。都市农业对文化程度、知识结构和劳动技能的要求相对比较低，风险小，见效快，就业门槛低，下岗失业矿工容易转行，就业质量高，适合下岗失业矿工的自身条件。四是城市财力承担不了比较高的就业成本。就业是需要支付成本的。阜新市经济转型和劳动力转移，……和地方政府都无力进行高投入，只能走低投入、低成本的路子。根据测算，如果搞工业项目，安置一个劳动力需要固定资产投入10万?20万元，相对比较而言，发展农业园区(初级阶段)，搞都市农业只需要3万?5万元就够了，并且当年就能见成效。失业职工能够承担得起，可以迅速实现再就业，能够在短时间内起到稳定人心、稳定社会经济秩序的作用。五是城市的其他产业不足以承担经济转型和劳动力转移的重任。从理论上说，资源枯竭型城市经济转型要正确处理选择技术密集型产业和劳动密集型产业的关系问题，转型要尽可能高起点，选择高新技术产业和高新技术产品；不能围绕原产业修修补补，否则用不了多久又要面临转型。但是，选择技术密集型产业要有一定的基础和条件，要有一个渐进的过程。20世纪80年代中期，当时的阜新市就认识到了煤炭资源枯竭问题的严重性，开始进行第一次经济转型，力图寻找新的工业主导产业接续煤炭产业，建设了纺织城、电子城、化工城等，但都以失败而告终。其根本原因在于工业产业基础薄弱。阜新市工业发展水平比较低，如果脱离实际一味追求高新技术，经济转型和劳动力转移脱离实际，难以收到实效。所以，阜新市选择现代农业，是适应阜新市的其他产业状况和市场状况，是吸取了历史教训的结果。
阜新市经济转型的另外一条重要经验，是都市农业必须由龙头企业牵动才能成功实现大面积转岗分流。都市农业的生命力在市场，关键在于解决农产品与市场对接问题。龙头企业一头连接千家万户，一头连接千变万化的市场，既可以吸纳就业，又可以提升农产品的附加值。因此，他们大力推行“龙头企业+农业园区+下岗职工(农户)”、“中介组织+农业园区+下岗职工(农户)”等经营模式，通过龙头企业带动都市农业可持续发展。阜新经济转型在“自力更生、龙头牵动、科技支撑、民营为主、市场运作”的20字方针指引下，全市引进和培育河南双汇、田园实业、上海大江、内蒙伊利等70多个有品牌、有市场、有实力的大型龙头企业，现代农业产业化的雏形初步显现。这些转型项目规模之大、进展之快对就业产生了强有力的拉动。在农业园区内，种养业户和非龙头企业围绕龙头企业开展生产经营，形成产业链。河南双汇集团阜新分公司投资建设的百万头生猪屠宰加工项目，使用国际最先进设备，屠宰生产线达到国际先进水平，生产规模为年加工生猪150万头，实现销售收入8亿多元，实现利税5000万元以上。双汇集团对阜新地区整个农业、物流及饲料工业的发展壮大和促进就业起了重要的作用。他们以高出市场价常年大量收购阜新地区农民养殖的猪和鸡等，直接带动3万农户从事养殖业；生猪屠宰加工吸纳1000名下岗失业人员就业，销售及售后服务等吸纳800余人就业。现在，阜新市发展都市农业已经初具规模，全市共建设了20个以种植业为主的农业园区、55个以畜牧业为主的设施农业小区，初步形成了生猪、肉鸡、乳品、肉羊、杂粮、食用菌、牧草、花卉等12个农业、工业和商业紧密相连接的产业化链条。目前，龙头企业配套基地和下岗职工就业基地，吸纳4万多下岗矿工转移到发展现代农业实现再就业。
（三）开展普惠制就业培训，提高下岗失业人员市场竞争就业能力。普惠制就业培训是指，只要年龄在16?60周岁之间的失业人员都可以免费参加技能培训。阜新市把城镇企业下岗失业人员、城镇新成长劳动力中的登记失业人员、进城务工农民和其他劳动者全部纳入就业培训范围。政府对全市职业教育资源进行了整合，投资1500多万元，将原来的六所技校合并成立阜新市技工学校，以此校作为全市下岗失业人员培训基地，根据产业结构的调整和劳动力市场的需求，及时调整培训专业。随着实施振兴辽宁老工业基地战略的起步，加大了第二产业相关专业的技能培训，重点培训装备制造业的技术力量。对零就业家庭和棚户区下岗职工开展“一户一技工”培训，由社区负责调查摸底工作，针对培训愿望、培训需求和岗位需求，分门别类地建立数据库，及时组织人员参加各级各部门开办的培训班。为防止就业困难群体代际转移，对零就业家庭子女开展了免费技能培训，举办零就业家庭未就业子女学历班，面向全市零就业家庭招生，学制两年，根据政府相关政策，该班学员的学费、杂费全免，毕业后学员可获得中职学历教育证书并推荐就业。同时，培训工作与全国职业鉴定相结合，凡通过者均办理全国职业鉴定资格证书。其中还为包括零就业家庭、4050人员、低保户在内的特困群体提供免费的职业鉴定。如果没有通过全国的职业鉴定，还有机会获得省级的单项技能证书，求职时在全省范围内有效。目前，阜新市已对15万有就业要求的劳动者进行了再就业培训，其中下岗失业人员13.5万人，有9.4万人经过培训实现了再就业。
（四）加强劳动力市场建设，创造更多的就业机会。在对全市劳动力资源和就业状况进行普查并对各种数据进行科学分析，建立劳动力资源就业数据库与下岗失业人员数据库的基础上，实行了就业统计实名制。经过6年来运行实践，他们自行开发的统计软件不断完善。目前就业实名制统计的主要内容有：就业人员的身份证号和…、就业渠道、用工单位、从事的职业或工种、填报单位等。由于就业统计数据库指标详细，在库内交叉提取有了一个好的基础，兼容使用、分别统计，全市的数据在封库半小时内就可以汇总完毕，加快了市级汇总的速度，实现了就业统计的科学化、规范化。实行就业统计“实名制”，有效提高了就业统计工作的质量，杜绝了就业统计“虚报”“瞒报”现象，基本上满足了政府对就业统计的要求。阜新市根据实名制统计结果，充分发挥政府促进作用，动员全社会力量，有针对性地采取多种形式，使劳动力市场建设向全社会延伸。全市共举办12次大型劳务交流洽谈会。市劳动局、市总工会、市妇联、团市委、市民营局等单位发挥各自优势，举办多次并轨失业人员、沉陷区下岗失业人员、大龄就业困难群体等专场洽谈会。市就业局针对偏远街道社区下岗失业人员信息闭塞、求职困难的实际情况，连年多次开展“就业服务大篷车”进社区活动，带着用工信息、优惠政策宣传单等深入长新、东梁等偏远的街道社区，现场开展政策咨询、求职登记。市劳动局与市人事局每年都联手举办“下岗失业人员暨各类人才择业洽谈会”和“高校毕业生专场洽谈会”，“劳动”和“人才”两市场联手合作，整合人力资源，共同打造就业平台，缓解了严峻的就业压力。全市各级劳动力市场提供市内外各类就业岗位8万多个，实现市场推荐就业2万余人，为众多下岗失业人员提供了广阔的就业空间。同时，市政府投资兴建1800平方米的劳动力市场，服务设施齐备，功能齐全，信息网络覆盖全市各县区、街道和社区，就业服务水平上升到一个新的高度。
（五）实施环形封闭工作程序，重点攻坚零就业家庭实现就业再就业。这是阜新市在实施经济转型中做好劳动和社会保障工作最突出的一个亮点。在零就业家庭就业援助工作中，全市实行属地化管理，以街道为依托，以社区为载体，40个街道227个社区全面推行“环形封闭工作程序”申报登记、提供就业岗位、跟踪回访、动态管理、交办督办、加强培训，确保一旦出现零就业家庭，在20天内至少提供一个适当的就业岗位，实现了动态为零的工作目标。为保证做到这一点，全市建立了统一的零就业家庭就业台账，对零就业家庭逐个登记，实行动态管理，随时记录资源数量的增减，形成完整的零就业家庭就业状况数据库。及时发现新产生的零就业家庭，随时掌握零就业家庭成员就业后再次失业的情况，为零就业家庭提供“一对一”的服务，一经发现新的失业人员立即进行援助，帮助其实现就业。阜新市建立了以市、县、区、街道、社区和工青妇各部门组成的全覆盖的零就业家庭援助工作服务体系，每个单位或部门都设立了援助平台，使援助工作无处不在，这些援助平台向社会公开了86部援助电话，使每一户零就业家庭成员随时随地都可以得到相应的援助和政策咨询。通过拓宽就业渠道，落实扶持政策，靠“十条线”帮助零就业家庭成员实现就业再就业：一是加大政府组织力度，购买一批公益性就业岗位。市、县（区）政府和有关部门围绕棚户区新区建设和城市公共服务体系建设，多元化开发社区配送、集中连片回迁小区物业管理、居家养老、交通协勤、城管协管等公益性岗位，优先安排零就业家庭成员、棚户区回迁居民中的“4050”人员和破产矿下岗失业人员。对被安排在上述公益性岗位就业的人员，按规定给予一定的岗位补贴和社保补贴。目前已开发公益性岗位1.5万个。二是加强各级党政机关及事业单位的用工管理，置换一批就业岗位。对这些单位后勤服务岗位进行清理，除工作需要等特殊原因外，一律不得招聘离退休人员。单位用工统一向劳动保障部门申报，由就业服务机构优先推荐零就业家庭成员、棚户区回迁居民中“4050”人员就业再就业。三是建立再就业基地，创造一批就业岗位。通过政策扶持、资金支持等多种形式，在企业开发公益性岗位，建立一批就业再就业的各级各类基地，提供信息发布、职业指导、职业介绍、岗位培训等“一条龙”的就业服务，并给予一揽子优惠政策，重点安排零就业家庭成员、棚户区回迁居民中“4050”人员，给予一定的岗位补贴和社保补贴。四是充分利用改造棚户区腾出的土地，开发一批就业岗位。兴建了一批劳动密集型小企业、创业市场、农贸市场、再就业一条街等开发就业岗位，重点安排棚户区回迁居民和零就业家庭成员就业。已规划建设13个农贸市场，设置1300个摊床和325个精品间，提供就业岗位2000个。五是结合棚改新区建设，发展社区服务业，扩充一批就业岗位。紧紧围绕棚改区新兴企业和城市社区建设发展的进程，大力发展个体、民营经济成分的社区服务业，着力培育社区就业服务实体，广泛吸纳扶持零就业家庭和棚户区回迁居民就业。六是鼓励自谋职业、自主创业，自创一批就业岗位。采取推荐创业项目、给予小额贷款扶持、挂牌保护等措施，积极引导下岗失业人员自谋职业，兴办创业企业，已创造就业岗位1000个。七是扩大“无围墙工厂”规模，拓展一批就业岗位。大力发展手工编织等家庭手工业，使有劳动能力但受一定条件限制的零就业家庭成员和棚户区回迁居民中下岗失业人员，不出家门就能实现就业再就业，已实现就业488人。八是落实社保补贴政策，鼓励灵活就业，自主寻找一批就业岗位。认真宣传贯彻鼓励“4050”人员实现灵活就业给予社保补贴的就业援助政策，引导2786名下岗失业人员实现了灵活就业。九是积极扩大劳务输出，开辟一批就业岗位。市委每年都召开全市劳务输出工作专题会，市委书记亲自主持会议，并对全市劳务输出工作提出指导性意见。市政府进行专题研究，确立了“坚持城乡并重、扩大输出总量”的指导原则，确定全年输出城乡劳动力任务目标。各县（区）、乡镇（街道）、村（社区）层层发动，充分利用阜新保安、餐饮服务、港海美发、动漫机台工等输出品牌，动员和组织城乡劳动力向外输出，全市已输出城乡各类劳动力15．8万人次，其中城镇下岗失业人员1万人次。十是充分发挥市场调节就业的功能，推介一批就业岗位。广泛收集和发布用工信息，定期召开专场劳务洽谈会，并开展送岗位进社区活动，促进下岗失业人员就业再就业。去年，阜新市累计援助零就业家庭6485户，实现就业再就业8710人，全市零就业家庭始终保持了动态为零的良好就业态势。
（六）以下岗职工基本生活保障向失业保险并轨为契机，不断加强社会保障体系建设。2001年下半年，按国家和省社保试点统一部署，开始实施下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，阜新市有412户国有企业，9．8万人参加并轨。其中：享受财政补助资金并轨8．3万人，企业自筹资金并轨1．5万人。并轨人员的养老保险关系己全部接续，有7万多人享受到了失业保险待遇。阜新市为实现三条保障线与就业工作的有效衔接，始终把就业工作贯穿于三条保障线之中，把下岗失业人员再就业作为工作的重中之重，单独做为一项重点指标进行考核，制定了一系列政策：就业再就业人员不能享受社会低保和失业保险待遇；对以灵活就业方式实现再就业的下岗失业人员，失业保险金实行阶段性领取等，并建立了劳动保障、民政、财政等部门的定期情况通报制度，实现了失业保险、低保按就业状况的动态管理。每年市劳动保障局、财政局都联合组织有关部门，利用两个半月时间，对全市国有转制企业，招商引资企业、个体民营企业进行拉网式的检查，对参加并轨人员实现再就业的，重新签订劳动合同，停发失业保险金。
三、对我市在经济转型中做好劳动社会保障工作的建议
一些资源型城市一旦资源枯竭或濒临枯竭，就业岗位就会严重不足，原来从事主导产业的职工技能单一，就业压力非常突出。我市作为林业城市，近年来，随着“天保工程”的深入实施，各林业局相继减产直至停产，造成大量森工企业职工下岗，劳动保障方面历史遗留问题较多。一是就业困难群体总量居高不下。近年来，全市总计有 11.6万人被一次性安置，这些人多数是通过间歇性就业实现灵活就业的，就业能力弱、稳定性差，是一个数量比较庞大的再就业困难群体。地方集体企业大多长期停产半停产，部分企业早已解体，大量职工游离社会，既无收入来源，又无社会保障，生活较为困难。二是我市缺乏劳动密集型企业，拉动就业能力比较弱。特别是随着产业结构的不断调整，原有职工逐步大面积退出传统产业，新兴替代产业对转岗分流的拉动作用不明显，加之社会保障体系不健全，医疗保险、工伤保险覆盖面小，制约了就业再就业的总量突破和质量提升。三是再就业培训与劳动力市场需求衔接不够紧密，培训层次底，针对性不强，劳动者整体素质有待进一步提高。四是劳动力市场不够规范，就业援助行动覆盖面不宽、推进力度不够；个别社区平台建设相对滞后，有的地方零就业家庭底数不清，实现基本消除零就业家庭的目标比较困难。
我市与阜新对比，两地有很多相似之处和可比性，支柱产业一柱擎天，经济总量小，传统产业职工大面积下岗等。在考察期间，我们感受最深的是，资源型城市发展接续产业和转移劳动力，应从破解“就业难”问题入手，确立“就业优先”的基本政策取向，结合本地优势来选择产业项目和劳动力转移渠道，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜旅游则旅游，构造林区多元经济共同发展的再就业格局。
（一）在经济转型过程中要做好劳动和社会保障工作，就必须在调整产业结构时，同步跟进劳动力布局调整。在全市40万就业再就业大军中，由产业结构不合理伴随而生的是就业结构不合理，职工在三次产业分布中存在畸轻畸重问题，二产基本包打天下。因此，我市在经济转型过程中，就业结构调整要情随事迁，紧随经济结构调整和产业结构调整步伐，均衡形成四分天下的“就业板块”。一是大力引导森工传统产业从业人员“退二进一”，由林业工人转化为林业农民。依托林下资源优势，通过发展以养殖为主的生态畜牧业、北药和有机绿色无公害食品种植业，采集山野菜、山野果，鼓励引导林业职工从事林下家庭经济，大力发展原生态食用菌，消化吸收林场所富余人员。二是精简传统二产，实现由“砍树人”向“种树人”和“养树人”的转变。森林资源是我市实现可持续发展的根本，随着我市森林采伐逐渐调减，甚至有可能大面积停伐，在21万国有森工职工（在岗11万，下岗10万人）中，抓住国有林区林权制度改革试点难得历史机遇，逐步引导森工从业人员向森林资源培育和资源管护大面积转移，实现稳定就业。三是落实工业立市战略，实现劳动力由“传统二产”向“新型二产”转移。进一步延伸木材精深加工、北药、绿色食品开发加工产业链条，加快发展绿色能源、冶金建材化工、矿产开发等接续替代产业，做大做强优势特色工业，培育一批知名度高、竞争力强的龙头企业、骨干企业和名牌产品，使新型二产成为转移就业的一大就业板块。四是发展生态旅游等现代服务业，引导林业职工“退二进三”实现就业再就业。旅游业对一般人员的技能转变要求不高，现阶段，其已成为全市发展最快、潜力最大、牵动力最强的优势特色产业，成为我市吸纳就业新的增长点。下步，要按照全市旅游接待工作研讨会的部署，积极推进旅游业跨越式发展，在导游、餐饮、住宿、商贸服务等方面，提升旅游接待能力，增加就业容量。大力培育物业管理、家政服务等社区服务业，力争使更多林业职工不出社区就能实现就业再就业。在提高三产占生产总值比重的同时，开拓三产安置就业总量。
（二）在经济转型过程中要做好劳动和社会保障工作，就必须用足用好国家政策，进一步明晰企业职工身份。资源型城市面临的失业问题是个长期特殊的矛盾，国家对资源枯竭型城市劳动力转移和调整就业结构实行援助政策，承担其部分成本，这种援助是对这些城市在过长时间里为国家做出巨大贡献的补偿。阜新市在推进经济转型中，充分利用国家政策对7户大型国有煤矿实施了政策性破产，地方国有企业全面实行了改制。全民所有制工业企业已不复存在，全民职工国企身份已全部置换。政府完全从繁复的管理企业、处理职工事务中解脱出来。我市的劳动关系由于历史原因比较复杂，前几年，借助国家森工企业富余职工一次性安置和妥善处理混岗职工劳动关系政策的落实，先后一次性安置11.6万人，阶段性实现了劳动力布局无震荡大调整。下步，还要继续加大对上争取力度，用足用好上级政策，把森工企业中的富余人员逐渐引导出来，精干主体，轻装上阵，对政企合一单位的集体企业职工，通过积极对上争取，力争用森工政策明晰劳动关系，解决他们老有所养、病有所医的问题。同时，以《劳动合同法》颁布实施为契机，全面加强劳动合同管理，规范劳动关系和企业用工行为。建立健全由各级政府劳动保障部门、工会组织和用人单位组成的劳动关系三方协调会议制度，协调解决重大劳动关系问题。
（三）在经济转型过程中要做好劳动和社会保障工作，就必须坚持审时度势，研究解决新情况新问题。我市进行的国有林权制度改革，为破解我市“就业难”问题找到了一条新的出路。林权改革实施一年多来，已有6623户职工实现了就业。职工参与林改后，身份没有发生变化，原企业理应成为职工参与社会保障体系的牵线人和搭桥者，养老和医疗等社会保险，要逐步实现由企业人向城镇个体工商户过渡。但目前看，承包经营者劳动关系、工资福利、养老、医疗等深层次问题还没有真正触及，随着试点面积的不断扩大，从事承包经营者人数也将不断增多，必将触及劳动关系这一深层次矛盾。前段时间，通过劳动部门积极争取，省厅和国家劳动保障部已表明了支持我市林权制度改革试点的态度，对涉及的林改承包户的劳动保障问题必要时可现场指导我们的工作。从现在开始，应结合深化林权配套改革，组成由政府责成有关部门牵头、相关部门配合的专题研究小组，联手研究、共同攻关，拿出具有可操作性的措施和办法，逐步解决好林改承包户的劳动保障问题。在此基础上，结合资源型城市转型，学习阜新经验，同步研究出台企业吸纳职工、职工自主创业，以及职工从事自营经济、向替代产业转移等相关就业扶持政策。各县（市）区、局通过对本地的劳动和社会保障工作进行一次地毯式的全面调查，摸清各地就业和再就业工作的现状，做到底数清、情况明、问题准；并责成有关部门对各地情况进行汇总，综合分析，研究解决我市促进就业再就业工作的办法，同时为全力做好对上争取工作提供可靠的依据。
（四）在经济转型过程中要做好劳动和社会保障工作，就必须把提高劳动者素质，加强就业培训作为根本切入点。开展再就业培训，不仅可以改变过去主要依靠产业扶持、增加岗位和失业救济等消极就业政策，而且适应产业结构不断优化的发展方向，确保重新就业者职业选择的多样性和再就业的稳定性。目前，我市低素质劳动力大量过剩，就业矛盾不仅体现在人力资源存量上，更体现在人力资源结构性矛盾上，单纯依靠增加就业岗位的措施已经不能解决根本问题，特别是现有的职业培训无论规模、水平和结构已不能适应就业和经济转型的要求。在经济转型中，应把政策和资金向开展再就业培训、提高就业技能上适度倾斜，使劳动力自觉调整知识结构，避免造成转型期劳动力的结构性失业。一方面，借鉴阜新市开展普惠制就业培训的做法，对我市有就业意愿的下岗失业人员特别是零就业家庭有计划地分批进行免费就业培训，提高他们的劳动技能和就业竞争本领。另一方面，结合我市大力发展的接续替代产业的劳动力需求，对传统技工学校、职业学校教育资源进一步开发和就近整合，集中优势，打出品牌，通过办名校、联名企、育能人（高技术人才），形成良性循环，共同开发劳动力市场，力争用3?5年时间，构建以南岔、铁力及中心区覆盖全市实训一体化的高技能人才培训基地。同时，大力发展劳务经济，引导优势劳动力向境外、区域外输出。
（五）在经济转型过程中要做好劳动和社会保障工作，就必须坚持以人为本，加强零就业家庭就业援助。阜新市零就业家庭就业援助环形封闭程序，与我市开展的“一帮一”扶贫解困活动有相似之处，都是通过帮扶实现就业，完全可以把两者有机地结合起来，同步启动，同步开展。依靠各个层面发挥作用，对零就业家庭进行逐一调查，对下岗失业人员做到家庭情况清、就业意向清、培训需求清、就业状况清，实施网络实名制动态管理。结合零就业家庭自身条件和市场需求，因人而异、量身定做，实行“一家一策、一人一策”，提供有针对性的职业介绍、技能培训和岗位援助，真正做到实名制培训、实名制就业、实名制创业，做到“出现一户、帮扶一户、解决一户、稳定一户”，由此形成源头控制、动态管理、政策扶持、跟踪服务，确保落实的长效机制。在市级层面，应制定出台实施零就业家庭就业援助长效机制意见，组织、指导各县（市）区（局）开展援助工作和相关活动，下达援助岗位计划，落实相关岗位补贴资金，检查督促援助政策落实情况。在县（市）区（局）层面，负责组织、指导街道社区开展零就业家庭就业援助工作。各街道办事处要指导社区开展本辖区零就业家庭认定、公示工作，开发各类公益性岗位，组织安排零就业家庭成员上岗，定期发放岗位补贴。各社区居民委员会要积极推进培训进社区、职业介绍进社区、社会保障服务进社区，使社区零就业家庭不出社区就能够得到优质、高效的“一条龙”公共就业服务。各级工会、共青团、妇联等组织将援助特困群体与援助零就业家庭有机结合起来，开展好各种就业援助活动。市直有关部门采取分片包扶街道的办法，指导、检查、协助县区和街道社区，开展有效的就业服务，以目标责任状的形式，确保就业援助工作任务的完成。通过在市、县（区）、街道、社区，工会、共青团、妇联组织建立自下而上的全覆盖的就业再就业服务体系，确保零就业家庭成员在全市每一级政府、劳动保障部门、工会、共青团、妇联组织、每一个街道、每一个社区，都能得到有效的政策咨询和就业服务。要保障残疾人就业权益，保障他们的就业条件，保证他们不受歧视。
（六）在经济转型过程中要做好劳动和社会保障工作，就必须提高就业服务水平，培育和发展劳动力市场。加大对公共职业介绍机构的资金的投入力度，积极开展公共就业服务；建立并完善全市劳动力市场信息网络和监测中心，形成多层次的就业服务网络，促进劳动力供求信息交流，使劳动者通过劳动力市场实现就业再就业；规范民办职业介绍机构等就业服务组织；在劳动力市场中引入市场价格决定机制，发挥市场机制在劳动力资源配置、工资形成和劳动力流动中的基础性调节作用。
