少数民族合法权益保障研究
——以怀化市为例
（怀化市民宗委）
怀化市位于湖南省西南部，地处湘鄂渝黔桂五省（市、区）接边地区中心，是我国东中部地区向大西南的“过渡区域”，也是汉族聚居区向少数民族地区的“中介桥梁”，这种特殊的地理与人文环境决定了怀化市的民族具有相当典型的代表性。在经济社会发展变革不断加快的新形势下，总结怀化市保障少数民族合法权益的做法和经验，分析其中存在和面临的困难和问题，并结合实际提出一些有针对性的对策或建议，对于加强同类型地区少数民族合法权益的保障，改善民族关系，促进民族团结，加速推动民族地区全面建成小康社会有着重要的现实意义。
一、实践经验
怀化是一个多民族聚居的山区市，全市辖有通道、新晃、芷江、靖州、麻阳5个民族自治县，会同、沅陵2个少数民族人口过半县以及21个民族乡，有侗、苗、土家、瑶等50个210万少数民族。长期以来，怀化高度重视少数民族平等权益的保障工作，在具体实践中，坚持做到了以下几个方面：
（一）坚持以认真贯彻党的有关民族法律法规为根本
怀化始终坚持认真贯彻执行《宪法》、《民族区域自治法》 等民族法律法规和党的一系列民族政策规定，切实做好少数民族合法权益保障工作，实现了各民族在政治上的完全平等。 20世纪80年代，成立了芷江、靖州和麻阳三个自治县，加上50年代成立的通道、新晃两个自治县，全市民族自治县建制达到5个。作为民族区域自治制度的补充，全市先后恢复和新建了21 个民族乡，恢复和更改了100多万群众的民族成分，民族意愿得到充分体现。除完备建政，为少数民族当家做主提供体制保障外，还加强了民族立法工作，1986年，新晃侗族自治县制定了全国第一个自治县条例。此后，通道、芷江、靖州、麻阳等4个自治县的自治条例相继制定和批准实施。进入21世纪，靖州制定了《林业条例》，通道制定了《旅游条例》等。改革开放以来，全市共出台地方性配套民族法规和部门规章近50个。这些文件，不仅为少数民族当家做主提供了法律保障，每年还可给民族地区带来上千万元的实惠，加速了民族地区经济社会发展。高度重视少数民族干部的培养、选拔和任用，少数民族干部队伍不断壮大，目前，怀化市有少数民族干部3.9万人，占全市干部总数的 34%，为少数民族当家做主提供了人才保障。重视历届人大代表和政协委员的配比，各级少数民族人大代表和政协委员所占比例接近所占总人口比例，一些人数较少的少数民族也有一定的名额，超过了其人口比例。同时，少数民族经济社会发展、文化教育等各方面的合法权益，也随着国家相关民族法律法规的贯彻落实得到了很好的保障，推动怀化少数民族和民族地区经济社会取得了长足的发展：据统计，全市5个自治县和2个少数民族人口过半县的国内生产总值从1978年的4.66亿元增加到2011年的354.05亿元，增长了76倍；人均国内生产总值从1978年的241元增加到2011年的15478元，增长了64倍；地方财政收入从1978年的0.43亿元增加到2011年的24.78亿元，增长了57倍；农民人均纯收入从1978年的124元增加到2011年的3730元，增长了30倍。这些发展成绩的取得，就是认真贯彻执行国家有关民族法律法规的具体体现，就是少数民族合法权益得到保障的结果。
（二）坚持以探索保障散居少数民族合法权益为突破
除5个少数民族自治县外，怀化还有85万散居少数民族群众。为切实保障好散居少数民族的合法权益，怀化积极进行了实践探索。一是认真制定出台散居少数民族配套优惠政策。先后制定出台了《关于加强民族乡和散居少数民族工作的若干规定》（怀地发[1990]15号）、《怀化市人民政府关于印发<怀化市加快少数民族和民族地区社会经济发展若干规定>的通知》（怀政发[2001]2号）、《中共怀化市委、怀化市人民政府关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的意见》、《关于加强民族乡和散居少数民族工作的若干规定》（辰发[1990]39号）等配套文件，有效保障了散居少数民族的合法权益，助推了散居少数民族地区经济和社会的发展。二是积极帮助支持少数民族人口过半县争取比照自治县政策待遇。努力争取使会同、沅陵在财政转移支付、扶贫开发、民族发展资金、重点项目建设等方面，享受到了部分民族优惠政策，在省内基本上享受到了接近少数民族自治县的优惠政策待遇。三是充分利用优惠政策帮助民族乡加快发展。将民族乡逢十庆典由县管提升为市管。在全省民族乡的乡庆史上实现了“三个首次”：即“市人民政府首次直管乡庆活动、省财政首次直接支持乡庆活动、省里首次组团参加乡庆活动”。通过乡庆活动，使民族乡的基础设施得到加强，社会事业、特色产业得到快速发展，民族政策法规得到更加广泛深入地宣传贯彻落实，少数民族群众感恩党、感恩政府的心情更加强烈。同时，以21个民族乡每乡每年省里安排的5万元、市里安排的2万元散居少数民族发展资金为引导，整合其他资金，较好地解决民族乡的道路维修、人畜饮水、电力、文化、教育、卫生等基础设施建设，使21个民族乡贫困面貌逐步改善。四是突出抓好城市少数民族工作。认真贯彻执行《城市民族工作条例》，围绕做好城市少数民族服务管理，向上汇报创建了鹤城区迎丰街道办事处这个全省民族团结进步示范点；在鹤城区开展了全国少数民族流动人口权益保障（服务管理）体系建设试点工作。成立了“来怀少数民族人员服务管理工作组”，由分管副市长担任组长，相关13个部门为成员单位，制定了“来怀少数民族人员服务管理成员单位职责”、“工作组办公室工作岗位职责”，安排了专项工作经费，修订完善了相关工作制度，各成员单位对来怀少数民族人员做了大量的服务性工作，较好地保障了散居少数民族的合法权益，维护了城市少数民族的团结和稳定。
（三）坚持以着力保持区域少数民族均衡发展为支撑
为了缩小区域之间、民族之间的发展差距，怀化注重利用优惠政策的杠杆作用，较好地撬动了少数民族和民族地区加速发展。仅1991至1997年，怀化民族地区投入的农业综 合开发资金就达8669.52万元，以工代赈资金7599.93万元，扶贫攻坚资金9834.8万元，民族地区发展资金898.5万元，新增发展资金1270万元，民族周转金150万元，少数民族义务教育助学金 8.5 万元，少数民族医药减免费 210万元，少数民族补助费 685.5万元，返回民贸贷款贴息 603.1万元。1998年后，改革民族发展资金的使用管理，强调用好用活，突出扶贫工作和扶贫开发经济实体建设，新增发展资金更改为少数民族发展资金，重点帮助民族地区解决生产生活方面的基础设施问题。同时，落实了民族地区高于其他非民族地区且每年增长5%的上级财政转移支付优惠政策，确保了少数民族自治县和比照享受少数民族自治县待遇的财政正常运转，少数民族发展资金逐年增多，2006年至2011年，分别争取到821万元、858 万元、1100万元、1185万元、1270万元和1430万元。2008至2011年，落实民族贸易企业和民族特需商品定点企业贷款利息补贴285.5万元、 1431万元、2787 万元、3486万元，加上近十年来5个自治县落实到位的51.5亿元县庆项目资金，……和省级财政每年300多万元的少数民族义务教育助学金和医疗减免费等等。这些资金的注入，较好地解决了少数民族和民族地区的特殊困难，促进了民族地区经济社会发展。同时，在扶贫开发中突出边远贫困的少数民族群体，采取了一系列措施，帮助民族地区和少数民族发展经济，特别是1984年…《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》下发后，怀化市的少数民族人口过半县沅陵就被列入国家 589 个重点扶持县之一，麻阳、新晃、芷江、通道等4个民族自治县被列为省重点扶持县，并确定重点扶持贫困乡38个，上述县乡重点扶持的农村贫困人口120万，占农村总人口的30% 。 2001年至2012年，怀化以少数民族和民族地区为重点，累计投入专项扶贫资金12.7亿元，实施扶贫项目4328个，扶持 1180 个村138万贫困人口，实现稳定脱贫30.5万人，使少数民族和民族地区的生产生活条件明显改善，产业开发进程明显加快，脱贫致富能力明显提高。
（四）坚持以深入开展民族法律法规宣传教育为引导
长期持续地开展党的民族政策和国家民族法律法规宣传、教育工作，在全社会营造各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的强大社会氛围，是保障少数民族合法权益的基本要求和基础性工作，也是民族工作顺利开展、不断取得新成就的法宝。怀化历来重视民族法律法规的宣传教育工作，近年来，更是以民族宣传教育为重心，积极推行民族工作社会化。市委、市政府每年召开市委常委会议、市政府常务会议以及专题会议研究民族工作，帮助解决实际问题和困难。市普法办把学习宣传《民族区域自治法》等政策法规纳入了普法教育和依法治市范畴，纳入干部职工年度普法考试内容。市委宣传部、市委党校把民族政策法规学习作为主体班培训内容，开设相关专门课程。同时，把每年9月份定为民族团结进步宣传教育月，对民族政策法规进行集中宣传，对民族团结进步成果进行集中展示。此外，通过《怀化发展论坛》、《怀化经济》、《五溪》、《鼓楼》等市内刊物对民族政策、民族理论进行宣传和研究，借助发放资料、广播电视、报刊、网络等宣传媒介，开展全方位、常态化的民族政策法规宣传活动，做到“广播有声音、电视有影像、报刊有文章、网络有信息、墙上有标语”，实现民族政策法规宣传进入千家万户。2012年，为宣传贯彻新颁布实施的《湖南省贯彻落实〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，通过《怀化日报》刊发和发放试卷等形式，组织开展民族团结进步教育有奖知识竞赛，取得良好效果。通过广泛深入地宣传教育，消除了民族工作的神秘感，扩大了民族工作的社会影响力，各级各界对民族工作从陌生到知道、了解，再到参与，初步形成了党委领导、政府组织、民族工作部门主抓、相关部门密切配合、社会各界广泛参与齐抓共管的民族工作格局，全社会成员、单位、组织尊重少数民族合法权益，维护民族团结的自觉性和主动性极大提高。
（五）坚持以切实强化民族法律法规监督检查为后盾
加强对党的有关民族法律法规及各项政策规定贯彻落实情况的监督和检查，是做好少数民族合法权益保障工作的坚强后盾。怀化各级人大、政府和政协的民族工作部门坚持把党的民族法律法规及政策规定执行贯彻情况的监督检查作为工作重点，坚持提前安排，每年对督查工作的重点内容、方法步骤、时间安排等环节作出具体部署，确保监督检查工作正常有序；坚持突出重点，紧紧围绕“一法两规定”，以及党和国家、省委省政府有关民族工作重大决策部署贯彻执行情况，扎实开展监督检查；坚持督查工作与调查研究、查找问题与加强整改、总结经验与宣传典型相结合，努力争取党委政府督查部门和有关单位支持，积极调动多方面力量，不断增强督查力度。通过监督检查，切实提高了各级党委政府对民族工作重要性的认识，推动了民族法律法规的贯彻落实，较好地保障了少数民族的合法权益。
二、存在的主要问题
怀化虽然在保障少数民族合法权益方面做了大量的工作，也取得了一些进展。但随着改革的不断深化，市场经济体制的不断完善和社会发展速度的不断加快，怀化在少数民族合法权益的保障方面出现了一系列新的情况和问题，亟待引起重视。
公民权利及政治权利方面。在依法治国的大背景下，少数民族群众的公民主体意识逐步增强，民族自治地方要求进一步保障其法定自治权的愿望更加强烈。党的有关民族法律法规和政策规定中有不少条文在实际中得不到很好地贯彻执行。如，从怀化的历史渊源、现实情况和群众要求等各方面来看，按照《民族区域自治法》第二条：“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，以及第十二条“少数民族聚居的地方，根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，可以建立以一个或者几个少数民族聚居区为基础的自治地方”的规定，作为少数民族聚居区，怀化完全可以依法成立少数民族自治州，但却一直被视为少数民族散居区。又如，《民族区域自治法》第十七条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”而怀化几个自治县的县长虽是由实行自治的民族的公民担任，但却都不是当地的，只是“民族自治”，而非“民族区域自治”。各自治县制定出台的自治条例，由于种种因素的限制，根本就发挥不了多大的作用。这些事实说明，真正落实、保障民族自治地方的自治权利还有大量的工作要做。同时，实行县乡人大代表直接选举和村民自治等，也对少数民族的公民权利、政治权利的保障提出了更高的要求。如何从民族地区山高路远，地广人稀，少数民族群众文化素质较低等实际情况出发，采取切实可行的措施，来保障少数民族群众的民主权利；如何应对少数民族散居化和城市化的必然均势，切实保障流动少数民族人口的民主权利等等，都是当前面临的亟待解决的重要问题。
经济发展权利方面。具体表现一是扶持政策的“塌陷”。优惠政策是少数民族地区最大的红利，也是民族地区发展的最强助推器。但在市场经济建设过程中, 国家对少数民族地区的一些优待政策或被取消,或被国家给予其他地区的优惠政策抵消, 或自然地失去效用，导致民族地区与发达地区的发展差距进一步扩大。改革开放以来, 怀化虽然是少数民族聚居的贫困山区，但过来得到优惠政策扶持却很少。在国家层面上，由于不是自治州，怀化享受不了国家的西部大开发优惠政策，而相邻的铜仁、黔东南等地却凭借国家优惠政策的扶持后来居上，发展迅猛，形成倒逼态势。在省级层面上，由于怀化地处省际边区，远离行政中心，长期得不到决策重视和政策照顾。全省的14个市州，长、株、潭等“3+5”城市群是“两型社会建设”的全国试点，湘西自治州是全省扶贫攻坚的主战场，张家界比照享受自治州政策待遇，郴州和永州是全省对外开放、产业承接的引领区和先导区，邵阳则纳入了全国老工业基地调整改造规划范围，只剩下怀化独处在政策扶持的边缘。二是民族法律法规落实的“缺位”。 《民族区域自治法》等民族法律法规中的具体规定难以落实。如，《民族区域自治法》第六章第六十条规定：“上级国家机关根据国家的民族贸易政策和民族自治地方的需要，对民族自治地方的商业、供销和医药企业，从投资、金融、税收等方面给予扶持。”民族贸易政策是我国政府为解决民族地区和少数民族生产生活方面的特殊需要而设立的一项优惠政策，建国初期就有，至今已执行60多年了，按理所有的民族自治地方都应该享受这项优惠政策。然而，怀化的芷江、靖州和麻阳三个民族自治县，则因为成立的时间较晚，一直未获批准增列为民族贸易县。又如，《民族区域自治法》第六章第五十六条第二款规定:“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。”这是一条含金量非常高的优惠政策，深受民族自治地方的欢迎，正是这条规定有力地推动了民族自治地方的基础设施建设。但在实际工作中，对这一规定不执行或者打折扣执行的现象还比较普遍，为了能够争取和实施这些民生项目，怀化的民族自治县每年都必须拿出大量的资金来进行配套，极大地增加了财政压力。为了能够早日改变严重落后的生产生活条件，少数民族群众不得不筹集高额的配套集资来修路架桥，不少因此而返贫。由于拿不出更多的配套资金，很多事关民生的项目实施不了，有的项目因为承诺的配套资金兑不了现，因而出现了很多半拉子工程，一拖就是几年，甚至十几年。优惠政策的“塌陷”和“缺位”，导致怀化的经济发展长期滞后于发达地区，而经济发展的滞后，不仅使自治县的民族自治权的实现受到严重制约和影响，而且使广大少数民族群众生产生活水平的改善比较缓慢，直接或间接地影响了少数民族其他合法权益的实现与保障。
文化教育权利方面。少数民族传统文化受到巨大冲击。在市场经济条件下, 外来文化、主流文化随着现代交通、通讯、大众传媒工具和形形色色的商品,逐渐渗入少数民族地区和少数民族生活。打破了一些少数民族原有的文化生态环境,急剧地改变着他们的生活方式、观念形态和文化习俗。怀化少数民族众多，民族文化底蕴深厚。近年来，怀化认真贯彻落实国家关于繁荣发展民族文化的一系列政策规定，采取了设立少数民族文化发展专项资金、开展少数民族特色村寨保护与发展试点工作、建立少数民族优秀文化传承基地、划定少数民族文化保护实验区、申报物质和非物质文化遗产保护项目、创办民族文化联系点等多种措施，但仍然难以遏制少数优秀传统文化的流失和消亡，没有找到如何在发展市场经济的过程中,保护和发展少数民族的特有文化,改革和完善少数民族的传统生活方式和民族习俗的新路。少数民族享受现代化成果,跟上知识经济步伐的权益得不到保障。民族地区由于受历史传统的影响, 受自然环境和文化基础等条件的制约,在文化教育、科学技术等方面本来就比较落后。过去,由于党和国家的提倡与支持,内地许多知识分子、科技人才自愿或被分配到民族地区工作,为民族地区的科技文化发展作出了重要贡献。但是在当前,由于民族地区生活艰苦,待遇低下,受利益驱动,不仅其他地区的知识分子不愿到民族地区工作,而且本地的少数民族大学生、研究生也不愿回民族地区工作。原本不多的一些专业技术人才,也纷纷流出民族地区。以怀化的通道为例，近年来，共有72人申请调离，其中教师16人，医卫6人，公检法22人，有52人更是自动辞职到外地就业。几个自治县几乎都是年年招录，年年都缺人用。同时，由于投入不足,民族地区学校校舍,图书资料、教学仪器设备、师资力量等都比发达地区差很多，怀化民族地区少数民族接受教育权利也面临极大的挑战，少数民族文化教育权益保障压力很大。
三、建议
（一）要完善少数民族合法权益法制保障体系
1、修订完善《民族区域自治法》。《民族区域自治法》是我国有关少数民族权益保障的基本法律之一，尽管在2001年进行了较大幅度的改动，但仍有不少疏漏和空白，建议尽快启动第二次修改工作，将其中不合时宜、不切实际、原则抽象、难以操作等不足之处进行修改。同时，以《城市民族条例》和《民族乡行政工作条例》为切入口，根据散杂居少数民族合法权益保障的新情况、新问题，加快它们的修订工作，并将其提交…审议通过，成为国家法律法规，提高其权威性和强制力。
2、着手制定专门的《少数民族权益保障法》。《民族区域自治法》是着重规定建立民族区域自治制度, 保障民族自治地方依法行使自治权的宪法性文件。它不可能全面具体地规定和解决复杂的少数民族权益保障问题。这一任务只能由专门的《少数民族权益保障法》来担任。改革开放以来, …先后制定了《残疾人保障法》、《未成年人保障法》、《妇女权益保障法》等特殊人群权益保障的法律,但却没有制定专门的保障少数民族这一特殊社群权益的法律。这显然是不利于依法开展少数民族权益保障工作的。
3、加快修订和出台地区少数民族权益保障条例。结合湖南的实际情况，加快推进《湖南省散居少数民族工作条例》的修订工作，同时制定出台《湖南省少数民族流动人口权益保障条例》等专门性地方法规，逐步完善本地区少数民族合法权益法制保障体系，使少数民族合法权益保障工作逐步纳入法制化轨道，做到有法可依，依法办事。
（二）要缩小政策差异保持区域均衡发展
要把消除或缩小民族地区区域内的政策差异放上重要工作日程。加大对区域内民族政策的调查研究，准确把握区域内的民族政策差异。在此基础上，从民族平等的角度出发，对山水相邻、文化相近、经济社会发展水平相似的同一区域内的少数民族实行基本一致的优惠扶持政策。如，对少数民族人口过半县执行民族自治县政策待遇，批准少数民族自治县为民族贸易县，同意武陵山片区的所有地方都享受西部大开发优惠政策待遇等。利用政策差异的缩小来保持区域的均衡发展，从而保障区域内少数民族的合法权益。
（三）要强化执法、司法的监督检查
各级国家机关和政府职能部门,必须严格按照宪法和法律的规定,履行帮助少数民族发展经济文化事业的义务, 制定并组织实施保障少数民族权益的具体政策和措施。各级司法机关要严格依法审理侵害少数民族合法权益的各类案件,通过司法活动,打击违法犯罪, 维护少数民族的合法权益。要把执法、司法机关保障少数民族权益的工作纳入监督的范围, 对发现的问题,要及时依法处理。
各级民族工作部门要充分发挥主观能动性，加强调查研究，切实担负起督促检查民族法律法规和政策规定落实情况，保障少数民族合法权益的职能，彻底解决实际工作中民族法律法规执法主体不够明确，执法不够严格和监督弱化、不够规范等问题。同时，各级地方人大、政协专门委员会要建立监督检查民族法律法规和政策规定的长效机制，建立和完善各项监督检查的规章制度，明确检查时间、内容、对象、成员组成、方式等，把这项工作纳入长效化、规范化轨道。注重与政府民族工作部门互相配合，形成合力，共同推动本地区的民族团结进步事业大发展。
同时，可以尝试建立少数民族权益保障法律服务与法律援助机构。该机构为民间社团组织,聘请有关专家和熟悉国家的民族政策、法律法规,具有丰富执业经验的律师,为少数民族群众提供法律咨询、代理法律诉讼等服务,向确有困难的少数民族公民提供法律援助,维护他们的合法权益。
（四）要提高民族政策法律法规宣传教育的社会效果
着力引导提高当地社会舆论水平，切实加大民族法制宣传教育工作力度。针对不同的宣传教育对象采取不同的宣传教育形式，利用不同的宣传教育时机，确定不同的宣传教育内容和任务，因势利导，努力提高民族法制宣传教育工作的针对性和实效性。要围绕共同团结奋斗、共同繁荣发展这个主题来确定宣传教育的基调、内容和任务，做到以理服人、以事实服人。要充分发挥广播电视等大众媒体的优势，积极抢占网络阵地，努力实现宣传教育形式多样化，形成立体式的宣传教育格局。要结合民族团结进步表彰、民族自治地方逢十周年庆典、民族传统体育运动会、少数民族文艺汇演等各种活动，集中力量，扩大民族法制宣传教育的辐射面和影响力。通过广泛深入的宣传教育，切实提高各级各界对少数民族法制保障工作的重视和支持，不断提高少数民族依法保障自身合法权益的意识。
