大旱“拷问”水利设施
——全面实施衡邵干旱走廊治理势在必行
稻田干涸，果树枯萎，山塘见底，溪水断流，饮水成困，今年全省性大旱，充分暴露出我省水资源季节性短缺的严峻形势。这场大旱中邵阳旱情尤为严重，损失最为惨烈。为做好抗旱救灾工作，按照省委省政府部署，我市组织了万名干部下乡抗旱。此间我深入田间地头，实地察看水库、塘坝、河流，与农户深入交流，与基层同志探讨，对全市的旱情有了一个客观、真实、全面的了解判断。灾后痛定思痛，对做好抗旱防灾以及加强水利建设有了更深的认识和思考。
一、今年旱灾的特点和成因
我市地处“衡邵干旱走廊”腹地，有 “十年九旱”之说。今年旱灾来势之猛，高温持续之久、极端气温之高、蒸发量之大、连续无雨日之长、受旱范围之广，均为历史罕见。主要特点表现在：降雨非常稀少。元旦至8月中旬，全市平均降水量为733.4毫米，较常年同期偏少25.6%，邵东、洞口县较常年同期偏少4成，多数地区偏少3成。4月初至8月中旬，全市平均降水量467.8毫米，较常年同期偏少35%。7月初至8月中旬，全市平均降水量仅2.9毫米，较常年同期偏少98%，为1951年以来历史同期最少。水源严重缺乏。境内江河来水严重不足，各主要控制站流量较历年同期偏低偏小，其中夫夷水新宁控制站流量15、赧水隆回控制站流量26、资江邵阳控制站流量48立方米/秒，分别较历年同期偏小87、239、54立方米/秒。工程蓄水严重偏少，我市库塘蓄水4.26亿立方米，比历年同期少7.18亿立方米，633条5公里以上的河流有436条断流，1176座大中小型水库干涸见底508座，24万口山塘见底8.6万口，1860眼机电井有1493眼出水不足。旱情遍及全市。全市217个乡镇均不同程度出现旱灾，其中50余个乡镇受灾情况尤为严重。如邵东县的双凤乡、斫曹乡、砂石镇，洞口县的黄桥镇、高沙镇，绥宁的红岩镇、武阳镇，隆回县的山界乡、雨山铺镇，下乡调研过程中，一切干旱较为严重的地方，到处是干裂的稻田、枯黄的中稻、金黄的玉米地。全市有200余个村安全饮水困难，部分村依靠消防车送水解决饮水达40天之久。自6月份以来，全市共组织送水车辆2200多台，为村民送水15万余车次。有8个乡镇设法购置了送水车，企业老板捐资购买了3台。旱灾损失巨大。全市119万人和29.9万头大牲畜出现饮水困难；531.7万亩农作物受灾，成灾419.1万亩，绝收88.3万亩，其中粮食作物受灾315万亩，成灾234.5万亩，绝收56.4万亩，预计减产42.7万吨，造成直接经济损失26亿元；全市526万亩森林受灾，成灾面积101万亩，其中绿化苗木受灾1.1万亩，发生森林火灾10次，过火面积0.62万亩，造成直接经济损失28亿元。石漠化治理试点县邵东的情况表明，油茶成活率不到20%，松毛树成活率仅70%，影响到近两年石漠化治理和巩固退耕还林成果工程的成效。此外，武冈等地因干旱还引发了大面积的虫灾。
我市干旱成因相当复杂，主要有：地理成因。邵阳西南高东北低，西部雪峰山脉系云贵高原的东缘，东、中部为衡邵丘陵盆地“干旱走廊”的西域；市境西南高山环绕，东北部丘陵起伏；资水两岸地势高陡，山脉逼近，支流短小且集水面积不大。由于地形条件的限制，缺乏大型或超大型的骨干枢纽水库，对水源的保蓄和调节性差。气候成因。邵阳处于副热带高压中心，受副高脊线下沉气流影响。降水时空分布不均，形成干旱频繁。入夏以来，超过35℃高温日数达40天，除市区和新宁县外，其他均超过1951年以来同期最多。8月10日有63个自动站日最高气温超过40℃。7月1日至8月12日，全市蒸发量为460毫米，较历年同期偏多166毫米。地质成因。邵阳红砂岩、石灰岩、白云岩分布较多，土壤蓄水保水能力弱，加之地下水资源匮乏，森林植被破坏，水土流失严重，使降水的涵养调蓄能力降低，一遇降水偏少或晴热少雨天气，极易形成干旱。
二、抗旱体会及暴露的水利突出问题
七月中旬开始，旱情迅速蔓延，我市各级在省委、省政府的科学指挥下，有序开展抗旱救灾工作。全市共投入抗旱资金1.15亿元，投入抗旱劳力115万人，投入抗旱机动设备8.7万台套，抗旱浇灌面积177万亩，临时解决93 万人、25万头大牲畜的饮水困难。102个市直单位各出资5万元，安排5名干部，由一名副处级领导带队，分赴102个干旱死角村，组织一万名干部及专业队伍分赴各地抗旱救灾。由于领导有力，措施过硬，将损失降到了最低程度。
在抗旱工作中，有几点感受尤为深刻：一是大型灌区是抵御大旱的根本之举，二是山塘渠系清淤功不可没，三是衡邵干旱走廊治理初见成效。《衡邵干旱走廊综合治理规划》去年8月省政府批复实施并启动试点。我市邵东等8个县市被纳入试点，去年实施项目涉及8个乡镇98个村，灌溉面积近3万亩。治理工程经受了今年特大干旱考验，成为一道独特的风景线。我在邵东砂石镇和隆回县滩头镇亲身感受了这点，砂石镇旱情最严重的是木冲村，水稻面积390亩，几乎颗粒无收，并出现1100多困难饮水人口；而通过干旱试点治理的农兴、岩岭、等五个村没有出现特别严重的旱情和人饮水困难，渠道有水灌溉，水稻长势也旺。大旱之年，水库灌区、农村安全饮水工程、小农水工程等各类水利工程，成了今年抗大旱、救大灾的“大功臣”。主要体现在：山塘的蓄水能力明显增强。原来蓄水量在干旱季节最多保持20天左右；而经过整修加固的山塘延长至少30天，同比增长50%以上。灌渠水源利用率显著提高。原来的灌渠渗漏、淤塞严重，灌溉利用率不到30%；而经过重新整修的灌渠，达到90%的水源利用率，同时省时、省力，老百姓只需把渠口堵好，水就自动流到田里。防汛抗旱效益直线上升。以前每逢汛期，有些田间因为渠道淤塞，经常洪水肆掠；治理后，今年该现象销声匿迹。项目实施还带来了可观的效益。据测算，我市列入三年试点的178个项目村，可改善灌区面积2.89万亩，每年增产粮食约1445吨，增收448万余元；同时项目实施还可提高防汛抗旱能力，每年减少防汛抗旱开支500万元以上。实施项目成为民生工程、民心工程。农村饮水困难人数急剧减少。农村饮水安全工程功不可没，我市共建成安全饮水工程1288处，解决规划内饮水不安全人口200万余人，集中式供水受益人口达320万余人。这些工程有效缓解了大旱之年农村饮水问题，这些地方基本不需政府送水。工程管理模式大胆创新。省发改委去年组织试点县及乡镇赴安徽考察学习，借鉴了安徽移民开发资金的“四自”模式，即自选、自建、自管、自用。邵东县砂石镇为省“四自”管理试点镇，其它乡镇基本参照“四自”管理模式推进。项目实施过程中，因完全由群众“自导自演”，有效避免了因占田修渠道等纠纷而影响工期，降低了成本，减少了社会矛盾，群众还获得工资性收入，深受群众欢迎。
尽管如此，由于水利投入欠账太多，这次大旱充分暴露了水利设施建设的薄弱环节，主要体现在六个方面：
1、水利基础设施薄弱，抗旱能力较差。大多数中小型水库带病运行。我市现有水库70%建于上世纪50年代至70年代中期，设计标准低，建设质量较差，全市中小型水库1176 座，有997 座带病运行，占85%，不能按标准蓄水，有的甚至不到正常蓄水量的三分之一，有效灌溉面积少，灌溉保证率不到70%。入汛以后，部分病险水库根本不敢蓄水，甚至有些水库空库运行，以防病险水库难以承载容水量发生垮塘、垮坝事件。少数地方为此引发群众上访甚至冲突，成稳定隐患。大中型水库严重不足。我市现有1176座大中小型水库，不到全省水库1.3万座的10%，中型水库28座，仅占全市水库的2.4%。干、支渠淤塞渗漏严重，渠系水利用系数低。干渠、支渠大多是毛渠、土渠，淤塞严重，渠系水利用系数低，干渠不足0.35，支渠不足0.3，导致农田水利工程灌溉面积日渐萎缩。山塘淤塞严重。全市共有山塘24万口，仅实施清淤扩容7721口。
2、水利资金投入渠道单一，地方财政配套和农民自筹难。一方面，农田水利基本建设应由政府主导、明确事权，按照“分级负担、分级负责”的原则，地方财政根据……补助标准安排配套资金，引导项目受益乡(镇)村组织农民采取“一事一议”办法筹措。但我市处在经济后发阶段，市县财政困难，项目争取到位后，配套资金大多难以完全落实。另一方面，基础水利设施遍布农村，其点多、面广、量大，管理维护所需人财物巨大。据统计，我市现有各类基础水利设施要恢复正常运行水平，共需资金500亿元，而我市去年财政收入仅85亿元，心有余而力不足。
3、水利建设机制缺失，群众主体作用发挥不足。动员机制弱化。实行责任制后，特别是税费改革以来，村组集体经济普遍脆弱，公用基础建设无力投入，而农民分田到户，各自经营，组织化程度低，加之大批青壮劳力常年外出，农业比较效益低下，抗旱成本高，散户放弃抗旱现象比比皆是。管护机制退化。分田到户后，农村水利基础设施的产权模糊，管护、维修主体不清、责任不明，村组难以统一管理，已有的提灌设施损毁严重，水利基础设施运行效益低下。虽然一些小型水库、骨干山塘、田间渠道等由村组或受益群众负责管理，但大部分设施都处于有人用、无人管的状态，有的仅在抗旱期间才采取一些临时措施保证供水灌溉，有的无灌溉设施则直接抛荒或改种其他耐旱作物。
4、水生态环境脆弱，治理保护亟待加强。我市水利部门在水生态环境保护、中小河流治理、水土保持方面的工作有一定成效，但水生态环境仍然比较脆弱，局部地区还有日益恶化之势。主要表现在：林区滥伐盗伐现象还时有发生，水源林减少，水源涵养能力下降；河道过度采砂，严重破坏河道，影响河势稳定，威胁行洪安全；渠系老化失修，造成水资源浪费；水库为提高效益而加大发电量，影响水库储水；城区部分未经处理的污水、生活用水直接排放注入江河，污染水源。
5、缺乏统筹规划，项目建设存隐忧。水管体制不规范。目前涉及水利工程建设管理的有10多家单位和多个运行环节，资金投入分散，不利于按照规划统一实施项目建设，重复建设和管理主体缺位的情形并存。前期费用过高，项目所在县乡往往望而却步，导致进国、省项目库难。工程项目实行招投标，中标的是天南海北的公司，而施工的大多是本地人，经多个环节运作后，项目资金用于工程建设比例下降，有的不足70%。
6、水管部门负担重，专业人才青黄不接。各地基层水管部门任务重、责任大、待遇低。税费改革后，基层水管部门包袱多，负担重，运转相当困难。近几年，由于水管体制改革，公益性设置水管职位，情况才有所好转。专业人才匮乏问题在县级水管部门相当突出。如邵东、洞口、新邵县反映，水务队伍不小，但可用的人太少，想要的专业人才进不来、留不住。新邵县今年水利项目有20余个，而该县水利局专业技术人员仅5人，项目质量安全缺乏强有力的技术保障。凡此种种，已严重制约了水利建设发展。
三、抓好水利设施建设的对策和措施
“洪水猛于虎”，我省抗灾意识历来以防汛为主。其实水灾一条线，旱灾一大片，由于受全球气候变化影响，我省特别是衡邵地区旱灾频发，受灾面广，损失巨大。水利建设是粮食安全的根本之举，是脱贫致富的根本之举，是实现全面小康的根本之举。为此，应切实提高抗旱救灾意识，从长远战略上谋划好抗大旱、抗久旱的工作措施。试点成效表明，省委省政府做出衡邵干旱走廊综合治理的决策高屋建瓴，切实可行，是促进衡邵娄永四市加快农业发展的重要举措，是惠及2200万群众的民生工程，是实现“小康湖南”的必由之路，只要扭住不放，集中投入，全面实施，定会取得成效，为全省水利建设提供样板。就邵阳而言，主要从六个方面入手：
1、创新工作方式，汇聚水利建设合力
一是完善考核体系，实行政府问责制。水利工作既要纳入绩效考核，作为“为民办实事”的重要内容，还应强化绩效考评结果的运用，将水利建设任务完成、工程效益情况，作为考核各级领导班子政绩和行政效能的重要内容。二是坚持规划先行，协作打好总体战。县、乡政府应从当地实际出发，因地制宜做好水利建设规划，并认真严格实施。强化市以下各级各部门职能，负责项目的规划布局、设计招标、检查验收“三统一”。按照……“统筹安排、连片推进”的要求，对同类型项目加大整合力度，打捆使用资金，扩大规模效益和示范效应。发改、财政、水利等部门要依据规划，整合力量，加强指导，完善服务，力求上下一条心，左右一股劲。三是选择重点突破，改善灌溉设施。相对散户的听天由命，种粮大户对抗旱保收积极主动，邵东种粮大户罗凯种水稻700余亩，由于无水可救，眼睁睁看着抽穗禾苗枯萎，基本绝收，一年白忙乎不说，还得倒贴40多万元。而武冈市丰收粮食合作社种粮1.2万亩，由于注重水利配套，抗旱主动，今年丰收在望，会员增收毫无悬念。全市3000亩以上的大户38处，共种田74万亩，约占我市耕地的16%。这些大户迫切需要水利设施改善，只要稍加扶持，他们普遍愿提高水利用率，扩大种粮效益，确保粮食安全。
2、完善投入机制，创新水利筹资模式
一是逐年增加水利投资预算。应调整公共支出结构，建立农田水利建设专项发展基金，在保证基本水利工程投入的情况下，提高纯公益水利工程投资额度，实现水利投入与财政增长同步。各级土地出让金收益的10%应确保用于农田水利建设。二是统筹使用水利建设资金。整合发改、农综、水利、国债、扶贫等用于水利建设的资金。采取资金仍按原渠道管理，项目建设内容按照水利总体规划实施的办法，对山、水、田、林、路进行集中连片综合治理，最大限度地发挥农村水利建设投入的整体效益。武冈市在这方面成功探索出一套经验，可普及推广。三是创新水利投融资体制机制。积极筹建水投公司，加强项目储备，发挥融资平台作用。引导金融机构对水利建设项目贷款期限、利率方面给予适当优惠。积极探索债权、股权、收费权抵押等融资模式，实现水利建设投融资主体多元化、融资方式多样化。四是制定水利优惠激励政策。推行“一事一议”机制。加大对节水项目的扶持力度，完善“以奖代补”的有效办法。鼓励采取独资、合资、股份合作等各种形式，兴修农田水利工程；采取租赁、拍卖、承包等办法，进行小流域和荒山、荒沟、荒丘、荒滩的开发，逐步实现农田水利工程产权明晰化、投入多元化和经营企业化。
3、深化水利改革，切实理顺管理体制
一是构建农户合作机制。一方面，可以借鉴集体化时期动员农户合作建设农田水利的做法，重构农户合作机制。另一方面，从农村实际出发，在合作传统良好的集中区域，引入用水户协会等合作模式，由政府适当补贴，帮助其自主发展，建立完善水利基础设施投资、建设、应用和维护机制，调动农民参与水利建设的积极性。二是适时启动第二轮改革。深入总结“五小”水利工程产权制度改革的经验，适时启动第二轮改革，积极推广成功模式，盘活存量资产，实施滚动开发。三是加强基层水管单位建设。建立水利专业人才引进和培训长效机制，解决水利专业人才匮乏的问题。同时要创造条件，尽快解决县级小型水利工程无资质设计、无资格审批问题，发挥市级中枢作用，弥补省财管县以后出现的脱节缺陷。四是逐步取消水费收缴。为切实减轻贫困市、县农民负担，建议出台专门政策，考虑取消涉农项目的配套经费和灌区水费收缴，对农业灌排用电给予优惠，国家纳入财政转移支付。
4、精心谋划项目，加快修建大中型水利工程
只有大中型水库才能有效抵御类似百年一遇旱灾。利用已编制的大型水利工程总体规划，建立衡邵干旱走廊治理专项基金，确保规划项目尽快立项，加快推进犬木塘水库和木瓜山水库等骨干水源工程的前期工作。据测算，犬木塘水利工程一期建成后，就算遇到今年这样的特大旱灾，也能保证规划灌区200多万亩农田旱涝保收，保证近300万人的供水安全。同时要加大对我市4个中型水库、37个小一型、774个小二型病险水库的除险加固，确保人民群众的生命财产安全。加快建设中小型灌区引水工程。我市是省里的粮食主产区，有6县(市)被列入全省52个产粮核心县，灌区工程事关粮食安全大局，至关重要。邵阳有大型灌区2个，中型灌区21个。国家仅对大圳和六都寨两个大型灌区的主干渠进行了部分改造，建议尽快启动对中型灌区的改造，如威溪、刘家冲、蓼水等16个中型灌区的续建配套，能改善灌溉面积230万余亩。并加强对小型水库末级渠系等节水工程建设，提高抗旱设施效率，切实解决田间灌溉“最后一公里”的问题。要逐步实施山塘清淤和渠道维修改造，三年内完成清淤山塘5000口、改造渠道2000公里。
5、加强科学改造，加快更新农机抗旱等提水设施
积极构建县域农机抗旱减灾工程体系、管理体系和节水体系三位一体的抗旱系统,构建水资源配置农机工程体系。我市需新建机埠6844处，新修和改造泵房20万平方米、输电线路1.5万千米，改建渠道1.1万千米，总装机275万千瓦。届时可新增灌溉面积189.6万亩，改善灌溉面积115.6万亩，年新增粮食生产能力60.6万吨，新增灌溉效益11.7亿元、新增节能效益1.5亿元。
6、强化水源保障，加快构建城乡供水体系
解决城区以及城郊的供水不足问题也刻不容缓。邵东人口130万，经济总量全市第一，为全省经济强县，由于人均水资源仅1000立方，全省最低，已严重制约邵东县做大做强，县域经济排名在全省逐年降位。我市现有水厂均以资水为唯一水源，结构单一，抗风险能力脆弱，水源保证度低。一遇干旱或突发性的水源污染就不能保证城镇居民和工业用水。当务之急是加快中心城区第二水源建设，已初步选定隆回木瓜山水库为邵阳市饮水安全工程的第二水源地，并已纳入衡邵治理规划重点工程。对木瓜山水库进行增高扩容，扩建为大型水库，总库容可提高到1.04亿立方米，在下游新建二级水库—东风水库，并铺设沿线供水管网，通过实施该项目，确保邵阳城区、隆回及新邵、邵东县城200万人的供水安全问题，为邵阳东部城市群建设夯实基础。我市已启动项目前期工作，市、县两级分工负责协同推进，呼吁省里相关部门支持项目迅速实施。
兴水方能利农，亡羊补牢未迟。相信通过各级各部门的艰苦卓越努力，一定能避害趋利，迎来治旱减灾、重振农业的新曙光。
